Høring om straffegjennomføring med elektronisk kontroll

Høringsuttalelse fra KROM til Justis- og beredskapsdepartementets forslag om endringer i straffegjennomføringsloven og forskrift om straffegjennomføring (øke gjennomføringstiden for straffegjennomføring med elektronisk kontroll mv.)

Høringsuttalelse levert 09.02.2018

  1. BAKGRUNN

Straffegjennomføring med elektronisk kontroll (fotlenkesoning) ble innført som en prøveordning fra 2008 (jf. endringslov 29. juni 2007 nr. 83). Den angitte hensikten var å redusere soningskø og å etablere bedre muligheter for soningsprogresjon. Kapasiteten var opprinnelig på 130 plasser i utvalgte fylker. I 2014 ble ordningen landsdekkende med en kapasitet på 342 plasser. I 2017 ble det besluttet at kapasiteten skulle utvides til ca. 500 plasser.

I foreliggende forslag fra Justis- og beredskapsdepartementet foreslås flere endringer knyttet til ordningen, herunder å regulere fotlenkesoning i ny § 16a i straffegjennomføringsloven, øke gjennomføringstiden fra 4 til 6 måneder, unnta domfelte som er varig soningsudyktige fra vilkåret om gjennomføringstid, og lovfeste bruk av ny digital kontrollteknologi.

  1. GENERELLE MERKNADER

2.1 KROMs prinsipielle syn på fotlenkesoning

KROM støtter prinsipielt ordninger og endringer som medfører mindre bruk av fengsel. Vi er imidlertid av den oppfatning at fotlenkeordningen kan betraktes som problematisk. Fotlenke kan neppe sies å representere et brudd med ideen om den totale fengselsinstitusjon, men snarere som en kostnadseffektiv variant av det totale regimet der institusjonen «flyttes ut» ved å lenkebefeste den domfelte og således sikre mest mulig kontroll til lavest mulig kostnad.

KROM kan vanskelig se at fotlenkesoning – og økt bruk av dette – samlet sett vil medføre en reduksjon av bruk av fengselsstraff. Betydelig skjerpede straffer og strafferegimer, så vel som kriminalisering av nye forhold og grupper vil trolig øke det totale straffevolumet. Fotlenkesoning fremstår i så måte som et tiltak kun egnet til «å ta unna» det økende antallet straffedømte på kostnadseffektiv måte.

Selv om enkelte av departementets endringsforslag isolert sett kan betraktes som konstruktive (eksempelvis forslaget om å endre gjennomføringstid fra 4 til 6 måneder) mener KROM at ordningen ikke kan vurderes isolert fra det øvrige strafferegimet. En internasjonal kunnskapsoppsummering (Renzema & Mayo-Wilson, 2005) konkluderte med at straffegjennomføring med elektronisk kontroll primært har et potensiale for konstruktive effekter (herunder residivreduksjon) såfremt ordningen implementeres innenfor systemer som overordnet fokuserer på behandling og rehabilitering. Dette kan dessverre ikke sies å sammenfalle med den kriminalpolitiske utviklingen i Norge. Vi ser i dag klare trekk av et system der soningen blir strengere, der man bygger lukkede fengsler parallelt med at åpne fengsler nedlegges, der man deporterer fanger til utlandet, der man i dramatisk økende grad får en soning preget av oppbevaring fremfor innhold, der man senker terskelen for bruk av inngripende tvangsmidler, og der man på ulike måter strammer inn muligheter for prøveløslatelse og dermed også potensialet for en gradvis utslusing til samfunnet etter endt soning. KROM oppfatter at den politiske ledelse gradvis og målbevisst vrir hele straffesystemet i en restriktiv retning.

KROM vil også påpeke at økt bruk av fotlenkesoning synes å ha kommet på bekostning av straffegjennomføring utenfor fengsel med særlige vilkår (hjemmesoning uten elektronisk kontroll). I så måte kan økt bruk av fotlenkesoning betraktes som en reell innstramming.

KROM har ved flere anledninger uttrykt bekymringer knyttet til at fotlenkesoning preges av en grunnleggende urettferdighet ved at bostedsløse, arbeidsløse etc. har vanskeligheter med å passere egnethetsvurderingene (jf. forskrift om straffegjennomføring §§ 7-3 og 7-4 som stadfester at det er en forutsetning for fotlenkesoning at domfelte har egnet bolig og sysselsetting). De mest ressurssvake og hjelpetrengende risikerer således å bli sittende i fengsel, hvilket gir fotlenkeordningen et klart klassepreg der fangens sosioøkonomisk status kan bli avgjørende for straffens faktiske innhold.

2.2 Merknader til evalueringene av fotlenkeordningen

I foreliggende høringsnotat legitimeres utvidelse av fotlenkeordningen med at evalueringer av ordningen har vist positive resultater. Det vises til at en evaluering gjennomført av Vista Analyse fra 2016 fant fotlenkesonere hadde 1-5 prosentpoeng lavere residiv sammenliknet med fengselssonere. Videre vises det til en studie fra Statistisk Sentralbyrå som konkluderer med redusert residiv (2.38 prosentpoeng) i de fylkene som innførte fotlenkesoning i 2008 sammenliknet med øvrige fylker.

Valid vitenskapelig evaluering av residiv er en krevende øvelse, og det blir dertil mer komplisert når det tas sikte på å sammenlikne residiv mellom soningsformer som preges av betydelige variasjoner. Departementet demonstrerer etter KROMs syn en svært lemfeldig holdning til denne kompleksiteten når resultatene fra ovennevnte evalueringer nær ukritisk lanseres som legitimeringsgrunnlag for ordningens fortreffelighet.

Evalueringen fra Vista Analyse (Rasmussen, Vennemo, Sverdrup & Haavardsholm, 2016) fremstilles selektivt. En nærmere gjennomgang av rapporten viser at residivestimatene er preget av betydelig usikkerhet. Usikkerhetene kan knyttes til flere forhold og gjør at potensialet for å sammenlikne fotlenkesoning med fengselssoning fremstår som svært mangelfullt. En betydelig andel av fotlenkesonerne kan betraktes som en spesielt selektert gruppe som gjerne i utgangspunktet karakteriseres av nettopp lavere risiko for tilbakefall. Fotlenkeutvalget vil således neppe kunne sies å være representativt for populasjonen av domfelte, hvilket gjør det svært komplisert å sammenlikne denne gruppen med fengselssonere. Forskerne påpeker selv disse svakhetene, og fremhever eksplisitt at estimatene er usikre som følge av at dataene er mangelfulle og av at konstruksjon av tilfredsstillende kontrollgrupper har vært vanskelig. Gruppene som sammenliknes (fotlenkesonere vs. fengselssonere) blir antallsmessig svært små når man på en tilfredsstillende måte skal justere for effektene av potensielt konfunderende variabler. Små grupper medfører at hele forskningsdesignet preges av lav statistisk styrke, hvilket gjør at man i liten grad kan feste lit til og generalisere funnene.

SSB-studien (Andersen & Telle, 2016) kan sies å preges av tilsvarende svakheter. Forskerne understreker selv at funnene må tolkes med varsomhet, bl.a. som følge av at residivtrendene var noe usystematiske i både pilotfylkene og kontrollfylkene. Videre poengteres det at det foreligger holdepunkter for at domstolene i pilotfylkene endret sin praksis etter innføringen av fotlenkeordningen. Slike forhold svekker studiens validitet og gjør at det ikke kan utelukkes at resultatene er konfundert i en slik grad at det er svært vanskelig å konkludere omkring en eventuell effekt av fotlenkesoning.

Ingen av evalueringene samlet inn selvrapporte data fra (tidligere) domfelte som potensielt kunne ha bidratt til å redusere risikoen for at eventuell ulik distribusjon av ikke-registrert kriminalitet mellom fotlenkesonere og fengselssonere ble avdekket.

  1. KONKRETE MERKNADER

3.1 Forslag om å regulere fotlenkesoning i ny § 16a i straffegjennomføringsloven

Etter gjeldende rett er både fotlenkesoning og hjemmesoning regulert i straffegjennomføringsloven § 16 (første og annet ledd). KROM er enige i at disse soningsformene fremstår som ulike på vesentlige områder og vi har dermed ingen motforestillinger mot at bestemmelsen deles inn i § 16 (hjemmesoning) og § 16a (fotlenkesoning).

3.2 Forslag om økt domslengde og gjennomføringstid for fotlenkesoning

Fotlenkesoning kan etter gjeldende rett innvilges for domfelte som er idømt inntil 4 måneder ubetinget fengselsstraff (helgjennomføring) og for domfelte som har inntil 4 resterende måneder til forventet prøveløslatelse (delgjennomføring). I foreliggende høringsnotat foreslår departementet en økning av domslengden for helgjennomføring og gjennomføringstiden for delgjennomføring fra 4 til 6 måneder.

Departementet presiserer at endringsforslaget ikke innebærer endringer med hensyn til egnethets- og sikkerhetsvurdering. Imidlertid foreslås det å endre forskriften § 7-3 slik at domfelte som er dømt for drap, volds- eller seksualforbrytelser mot barn, samt alvorlige volds- eller seksualforbrytelser, ikke skal kunne innvilges fotlenkesoning. Forslaget fremstår som en skjerpelse av gjeldende forskrift § 7-3 fjerde ledd ved at adgangen til å gjøre unntak i konkrete tilfeller foreslås fjernet. Selv om domslengde og gjennomføringstid foreslås økt, vil altså de foreslåtte endringene medføre at flere lovbruddskategorier – og dermed også flere domfelte – utelukkes fra ordningen.

KROM har ingen motforestillinger mot økning av domslengde for helgjennomføring og gjennomføringstid for delgjennomføring (fra 4 til 6 måneder) slik dette beskrives i høringsnotatet. Vi vil imidlertid presisere at vår tilslutning til dette forslaget forutsetter at økt kapasitet/omfang for fotlenkesoning blir et supplement til og ikke går ytterligere på bekostning av hjemmesoning uten fotlenke.

KROM finner ikke å kunne gi sin tilslutning til å endre forskriften § 7-3 slik forslaget er beskrevet i høringsnotatet. KROM er av den prinsipielle oppfatning at lovbruddskategori ikke skal virke utelukkende såfremt øvrige vilkår er oppfylt.

3.3 Fotlenkesoning for domfelte som er varig soningsudyktige

Enkelte domfelte er ikke i stand til å gjennomføre straffen i fengsel, overgangsbolig eller institusjon som følge av helsemessige grunner. I slike saker besluttes det gjerne at domfelte er soningsudyktige. Denne gruppen er preget av alvorlige (og ofte kroniske) helseproblemer med dårlige prognoser så vel som uføreproblematikk. Domfelte i denne gruppen innvilges gjerne soningsutsettelse eller soningsavbrudd.

Departementet ønsker å lempe på vilkårene for fotlenkesoning slik at varig soningsudyktige kan underlegges denne ordningen. Det foreslås at begrensningene i domslengde og gjennomføringstid ikke skal gjelde for soningsudyktige (straffegjennomføringsloven § 16), og det foreslås videre at soningsudyktige skal kunne innvilges fotlenkesoning uavhengig av lovbruddskategori (uavhengig av begrensningene i gjeldende forskrift § 7-4). Videre foreslås det at kravet til sysselsetting (forskriften § 7-5) kan fravikes helt eller delvis i slike saker.

Departementets argumentasjon gir inntrykk av at forslaget handler om lempinger i strafferegimet ved å gjøre en soningsform (fotlenkesoning) mer fleksibel. Slik KROM ser det, handler forslaget imidlertid i det vesentlige om innstramninger i strafferegimet ved at domfelte som pr. i dag ikke er under noen form for straffegjennomføring (som følge av soningsutsettelse eller straffavbrudd) heretter skal underlegges (fotlenke)soning.

KROM er selvsagt ikke avvisende til at enkelte soningsudyktige opplever et behov for å få gjort opp for seg og få gjennomført straffen. Vi har således ingen motforestillinger mot at det innføres en adgang til å innvilge fotlenkesoning for varig soningsudyktige, forutsatt at den soningsudyktige gir sitt frie og informerte samtykke til dette. KROM finner imidlertid ikke å kunne slutte seg til forslaget slik det fremgår av høringsnotatet.

3.4 Kontroll ved bruk av digital teknologi

Domfelte underlagt fotlenkesoning kontrolleres i dag ved hjelp av radiofrekvensteknologi (RF-teknologi) som viser hvorvidt vedkommmende befinner seg innenfor et nærmere angitt geografisk område. I høringsnotatet foreslår departementet at kriminalomsorgen gis adgang til å supplere dagens RF-teknologi med sporingsteknologi (f.eks. GPS), biometri (fingeravtrykk og ansiktsgjenkjenning) og fjernalkoholtesting.

 3.4.1 Rettslig grunnlag. Kriminalomsorgen kan, i medhold av straffegjennomføringsloven § 4c, behandle personopplysninger som er nødvendige for bl.a. å planlegge, administrere og gjennomføre fengselsstraff, strafferettslige særreaksjoner, forvaring, samfunnsstraff og varetektsfengsling og for gjennomføring av andre reaksjoner. Hvilke opplysningstyper kriminalomsorgen kan behandle, er regulert i forskrift om behandling av personopplysninger i kriminalomsorgen § 2. Det følger av denne bestemmelsen at kriminalomsorgen kan behandle flere typer opplysninger for å ivareta sikkerheten til tilsatte, domfelte, innsatte og samfunnet for øvrig, når det er nødvendig for å ivareta formålene i straffegjennomføringsloven § 4c. Bruk av digital kontrollteknologi (opplysninger om domfeltes geografiske posisjon, bevegelser og biometri) er ikke regulert i gjeldende regelverk.

KROM er av den klare oppfatning at bruk av digital kontrollteknologi (behandling av personopplysninger om domfeltes identitet, geografiske posisjon, bevegelse og rusbruk) representerer et inngrep i domfeltes rett til privatliv og at kriminalomsorgen pr. i dag mangler et rettslig grunnlag for behandling av slike personopplysninger. KROM er skeptiske til at behandling av personopplysninger innhentet gjennom sporing, biometri og fjerntesting skal kunne hjemles på forskriftsnivå.

3.4.2 Forholdsmessighet. Det fremgår Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK art. 8, nr 2) at det kan gjøres legitime inngrep i retten til privatliv såfremt det anses som strengt nødvendig, f.eks. av hensyn til å forebygge uorden eller kriminalitet, av hensynet til nasjonal sikkerhet, av hensyn til å beskytte helse eller moral, eller av hensyn til å beskytte andres rettigheter og friheter. EMK innebærer et krav om forholdsmessighet mellom målet som søkes ivaretatt gjennom inngrepet og midlene inngrepet medfører. Uforholdsmessighet mellom mål og inngrep vil representere brudd på EMK art. 8.

Departementet understreker at dagens RF-teknologi suppleres med bruk av andre former for digital kontrollteknologi overfor fotlenkesonere er nødvendig for å kunne avverge ny kriminalitet og for å beskytte potensielle ofre. Konkret foreslår departementet å supplere RF-teknologi med adgang til å benytte (situasjonsbestemt) sporingsteknologi (ved hjelp av GPS som kontinuerlig vil kunne vise domfeltes geografiske posisjon), videokonferanse, biometri og fjernalkoholtesting.

KROM mener at departementet ikke har godtgjort at de foreslåtte inngrepene er nødvendige. Departementet fremhever selv at fotlenkesoningen (uten bruk av digital kontroll utover RF-teknologi) har vært svært vellykket og at kriminalomsorgen allerede har god mulighet til å følge opp eventuelle brudd. Departementet skriver i høringsnotatet (s. 14) at tall for 2016 viste en svært lav bruddandel (4.4 %) og at kun en mikroskopisk andel av denne var knyttet til ny kriminalitet (0.09 %). Departementet skriver videre om den eksisterende ordningen (høringsnotatet, s. 14):

«Straffegjennomføring med elektronisk kontroll er den straffegjennomføringsformen utenfor fengsel hvor de sikkerhetsmessige hensynene er best ivaretatt. Det er etablert et omfattende kontrollregime hvor uregelmessigheter blir oppdaget, og nødvendige reaksjoner besluttes umiddelbart. Brudd på gjennomføringen håndheves effektivt gjennom en administrativ beslutning fra kriminalomsorgen».

Det fremstår for KROM som et mysterium at departementet på den ene siden fremhever at økt og særdeles inngripende kontroll er nødvendig for å «forebygge uorden og kriminalitet» når man på den annen side fremhever at ordningen allerede anses som vellykket og sikkerhetsmessig forsvarlig, og at bruddandelen knyttet til ny kriminalitet er mikroskopisk.

3.4.3 Særlig om bruk av sporingsteknologi. Departementet vurderer at det er hensiktsmessig å supplere RF-teknologi med situasjonsbestemt sporing. Ifølge departementet vil slik sporing innebære følgende (høringsnotatet, s. 32):

«Dette innebærer at kriminalomsorgen først vil se domfeltes geografiske posisjon når vedkommende har brutt vilkårene om oppholdssted eller unnveket. Dersom domfelte overholder vilkårene om oppholdssted vil kriminalomsorgen ikke kunne gjennomføre kontroll av hvor domfelte oppholder seg.»

 Det fremstår for KROM som uklart hvilken teknisk løsning som foreslås brukt for å muliggjøre slik situasjonsbestemt sporing. Ved bruk av slike løsninger er det avgjørende at riktig tilgangsstyring sikres ved at det foreligger faktiske barrierer mot at opplysningene gjøres tilgjengelig uten at det er konstatert/registrert et brudd. Dersom departementet velger en slik løsning, mener KROM det er helt nødvendig at det søkes konsesjon fra Datatilsynet for den konkrete tekniske løsningen som eventuelt skal tas i bruk.

3.4.4 Saksbehandling av beslutning om digital kontroll utover RF-teknologi. Departementet poengterer at beslutning om kontrollgrad og hvilken teknologi som skal benyttes i kombinasjon med RF-teknologi skal underlegges en konkret og individuell vurdering av hva som er nødvendig i hvert enkelt tilfelle. Det oppgis at det ved vurderingen skal tas særlig hensyn til det begåtte straffbare forholdets art og alvorlighet, og eventuelle fornærmedes, andre personers samt samfunnets behov for beskyttelse.

For KROM er det vanskelig å se at en slik vurdering om digital kontroll utover RF-teknologi er nødvendig, tatt i betraktning at tilsvarende vurderingsmomenter står helt sentralt i den opprinnelige sikkerhetsmessige vurderingen av hvorvidt fotlenkesoning som sådan skal kunne innvilges. Videre fremstår det som uklart hvilken status beslutningen om kontroll utover RF-teknologi skal ha. Er en slik beslutning å betrakte som vilkår knyttet til den overordnede beslutningen om fotlenkesoning, eller er det snakk om et eget enkeltvedtak utover vedtaket om innvilget fotlenkesoning? Dette har implikasjoner for domfeltes rettsstilling. Dersom beslutningen betraktes som et separat enkeltvedtak vil domfelte ha adgang til å godta vedtaket om fotlenkesoning men likevel påklage beslutningen om digital kontroll utover RF-teknologi. Uklarhet omkring beslutningens status medfører dermed uklarhet i hvilken utstrekning domfelte skal gis klageadgang på denne beslutningen og hvordan vedkommende for øvrig skal kunne være i stand til å ivareta sine interesser.

Dersom forslaget gjennomføres er KROM av den klare oppfatning at det må presiseres at beslutning om iverksettelse av digital kontroll utover RF-teknologi er å betrakte som et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.

3.4.5 KROMs konklusjon vedr. utvidet digital kontroll. KROM mener det må være en svært høy terskel for å innføre inngripende kontrolltiltak av den art departementet nå foreslår. Slike endringer stiller meget høye krav til dokumentasjon av at det faktisk foreligger et slikt behov for å ivareta nødvendige hensyn. KROM vil bemerke at forslaget om å supplere RF-teknologi med digitale kontrollverktøy som sporingsteknologi, biometri og fjernalkoholtesting kan sies å innebære et paradigmeskifte i kriminalomsorgen. En slik endring vil etter vårt syn innebære at grunnleggende grenser flyttes i retning av et stadig mer panoptisk strafferegime og samfunn. KROM mener det er prinsipielt avgjørende å være tilbakeholden med hensyn til slike grenseforskyvninger. Vi kan ikke se at det er godtgjort at de foreslåtte virkemidlene er nødvendige. KROM mener derfor at de foreslåtte inngrepene er uforholdsmessige og at endringsforslagene dermed vil representere brudd på EMK art. 8.

3.5 Endringsforslag til forskriften §§ 7-2, 7-5 og 3-30 annet ledd

KROM har ingen motforestillinger mot forslaget om at «helgjennomføring», «delgjennomføring», «soningsudyktige» og «situasjonsbestemt overvåkning» defineres i en ny § 7-2 i forskriften. Vi har heller ingen innsigelser mot at gjeldende første ledd oppheves som følge av at ordningen nå er å betrakte som landsdekkende.

KROM støtter forslaget om at kravet for å møte for kriminalomsorgen reduseres til minimum 1 gang i uken, jf. forslaget til § 7-5 tredje ledd.

KROM støtter også forslaget om økt mulighet for permisjon for domfelte som overføres til delgjennomføring, jf. forslaget om å føye til et annet punktum i annet ledd i forskriften § 3-30.

 

Med hilsen

Styret,

Norsk forening for kriminalreform (KROM)

 

Referanser

Andersen, S. N., & Telle, K. (2016). Electronic monitoring and recidivism. Quasi-experimental evidence from Norway. Oslo: Statistisk sentralbyrå.

 

Rasmussen, I., Vennemo, H., Sverdrup, S., & Haavardsholm, O. (2016). Evaluering av soning med fotlenke. Tilgjengelig fra http://www.vista-analyse.no

 

Renzema, M., & Mayo-Wilson, E. (2005). Can electronic monitoring reduce crime for moderate to high-risk offenders? Journal of Experimental Criminology, 2, 215-237.