Høringsuttalelse fra KROM til Justis- og beredskapsdepartementets forslag om endringer i straffelovens regler om forvaring

Høringsuttalelse levert 08.12.2017

  1. Generelle merknader

I høringsnotatet gir departementet uttrykk for et overordnet ønske om at reglene om prøveløslatelse fra forvaring endres slik at de bringes i samsvar med reglene om prøveløslatelse fra tidsbestemt fengselsstraff. Det foreslås også at kriminalomsorgen skal kunne forlenge den frist for prøveløslatelse som retten har fastsatt, samt en hjemmel for å kunne idømme en lenger prøvetid enn fem år. Foreliggende lovforslag forankres i Sundvollenplattformen der regjeringen signaliserte at den ville skjerpe vilkårene for prøveløslatelse, spesielt ved alvorlige forbrytelser.

Det fremgår av høringsnotatet at forslagene er basert på Riksadvokatens brev til departementet av 05.12.14. Vi vil innledningsvis bemerke at det fremstår for KROM som om departementet ikke har evnet å ha egne meninger på dette feltet, men nærmest ukritisk lanserer Riksadvokatens innspill som lovendringsforslag. Regjeringen har allerede, også på bakgrunn av Riksadvokatens betraktninger, foretatt innskjerpinger i regelverket for forvaring som har medført en økning i rammen for maksimal minstetid fra 10 år til henholdsvis 14 og 20 år, jf. lov 19. juni 2015 nr. 65.

Foreliggende lovforslag handler i det vesentligste om å senke terskelen for å nekte prøveløslatelse fra forvaring. Etter KROMs oppfatning må dette ses i sammenheng med øvrige innstramninger knyttet til forvaringsordningen. Departementet refererer i høringsnotatet til at Riksadvokaten har fremhevet betydningen av progresjon i soningen og viktigheten av at forvaringsdømte blir prøvet i om de er i stand til å forholde seg til mindre restriktive soningsformer. Utvidelse av rammen for maksimal minstetid (jf. lov 19. juni 2015 nr. 65) medførte betydelige konsekvenser for forvaringsdømtes adgang til soningsprogresjon. Det følger av forskrift om forvaring (FOR-2004-03-05-481, § 11 andre ledd) at permisjon kan innvilges først når to tredjedeler av minstetiden er utholdt. Gjennomføring av permisjoner uten svikt er videre en forutsetning for overføring til mindre restriktive soningsformer. Forvaringsdømte med lange minstetider vil risikere å tilbringe opp mot et tiår i lukket anstalt uten mulighet for permisjon. KROM er av den klare oppfatning at lemping av reglene for permisjonstid burde vært foreslått nå som departementet lanserer forslag til endringer i forvaringsordningen. I stedet foreslås altså ytterligere skjerpelser ved å senke terskelen for å nekte prøveløslatelse.

KROM vil bemerke at lovforslaget gjennomgående fremstår som svært svakt og anekdotisk begrunnet så vel som mangelfullt utredet. Det synes som om Riksadvokatens betraktninger utgjør et uttømmende fundament for lovforslaget. Dertil oppfatter vi at det i høringsnotatet gjennomgående fremføres påstander som mangler belegg: (a) det gis et inntrykk av at det er enklere å bli prøveløslatt fra forvaring enn fra tidsbestemt fengselsstraff, (b) det gis et inntrykk av at det pr. i dag gjøres en smalere – og presumptivt kvalitetsmessig så vel som sikkerhetsmessig mer uforsvarlig – vurdering av prøveløslatelse for forvaringsdømte sammenliknet med fengselsdømte, og (c) det gis inntrykk av vurdering av momenter som (straffe)historikk, soningsprogresjon m.m. er noe nytt som vil bli innført med foreliggende lovforslag.

KROM er enige i at forvaringsinstituttet preges av betydelige mangler. KROM har tidligere spilt inn kritiske momenter ved forvaringsordningen som bør gjøres til gjenstand for utredninger og/eller lovendringer, jf. vår høringsuttalelse av 31.03.2009 vedrørende Mælandutvalgets rapport til departementet («Etterkontroll av reglene om strafferettslig utilregnelighet, strafferettslige særreaksjoner og forvaring»). Blant forholdene KROM påpekte som kritiske var følgende: Bruk av rettspsykiatrisk sakkyndighet i forvaringssaker, psykisk lidende og lettere psykisk utviklingshemmede i forvaring, mangelfullt soningsinnhold i forvaringsanstaltene, mangelfulle muligheter for soningsprogresjon (permisjoner, overføring til mindre restriktive soningsformer), bruk av kartlegging og overvåkning i forvaringsanstalten, manglende brukermedvirkning, uforsvarlig saksbehandlingstid i løslatelsessaker (jf. EMK art. 5 nr. 4), utilfredsstillende tilsynsordning, og behov for lovfestet rett til fri rettshjelp i forkant av begjæringer om prøveløslatelse fra forvaring. KROM registrerer at disse forhold ikke er berørt i foreliggende lovforslag.

KROM finner ikke å kunne tiltre departementets lovforslag og tilhørende vurderinger. Dersom regjeringen finner det nødvendig å innføre endringer i reglene om prøveløslatelse fra forvaring, forutsetter KROM at saken undergis en grundig utredning før den på ny legges frem for høringsinstansene.

  1. Forholdet til Grunnloven § 97

KROM vurderer at lovforslaget er betenkelig sett i forhold til Grunnloven § 97. For innsatte idømt forvaring for gjerninger begått forut for en eventuell lovendring vil endringene kunne medføre en forverring i deres stilling i en slik grad at straffen kan sies å ha fått en endret karakter (jf. Rt. 2011, s. 347).

  1. Grunnvilkåret for prøveløslatelse fra forvaring

Departementet fremhever at formålet med forslaget er å endre vurderingsnormen ved å åpne for at flere momenter skal kunne hensyntas sammenliknet med gjeldende norm. KROM mener dette er misvisende. Vi betrakter forslaget som et initiativ primært rettet mot (a) å senke terskelen for å nekte prøveløslatelse fra forvaring, og (b) å endre bevisbyrden ved at eventuelle mangler ved beslutningsgrunnlaget skal kunne brukes mot de forvaringsdømte.

Forslaget legger opp til at «[d]en domfelte kan løslates på prøve før utløpet av forvaringstiden dersom det anses som sikkerhetsmessig forsvarlig« [vår uth.]. KROM minner om at begrepet «sikkerhetsmessig forsvarlig» ikke samsvarer med den terminologi som benyttes ved prøveløslatelse fra tidsbestemt fengselsstraff. Det fremgår av straffegjennomføringsloven § 42 femte ledd at kriminalomsorgen ikke skal beslutte prøveløslatelse «hvis omstendighetene etter en totalvurdering gjør løslatelse utilrådelig« [vår uth.]. Det kan dermed synes som om forslaget snarere vil bringe vilkår for prøveløslatelse fra forvaring på linje med vilkår for å innvilge permisjon. Det fremgår av straffegjennomføringsloven § 33 første ledd at «dersom sikkerhetsmessige grunner ikke taler mot det, kan kriminalomsorgen gi innsatte permisjon av kortere tids varighet».

Prinsipielt foreligger det gode grunner for å hevde at løslatelse fra forvaring ikke kan sammenliknes direkte med løslatelse fra tidsbestemt fengselsstraff. Særreaksjonen forvaring har en ekstraordinær strafferettslig begrunnelse. Vilkåret for fortsatt forvaring er kun til stede så lenge antatt farlighet er tilsvarende til stede. Det rettslige grunnlag for fortsatt innesperring i forvaring vil dermed bortfalle når nærliggende fare for gjentakelse ikke lenger kan godtgjøres. Tidsubestemt forvaring og tidsbestemt fengselsstraff kan således betraktes som vesentlig forskjellig. KROM stiller seg dermed spørrende til departementets overordnede ønsker om å bringe forvaringsreglene på linje med regelverket for tidsbestemte straffer.

Vi finner det også riktig å minne om at Stortinget ikke har innført forvaring som en særlig streng straff for særlig alvorlige forbrytelser. Begrunnelsen var knyttet til behovet for en tidsubestemt straffereaksjon i enkelte tilfeller, og den antatte målgruppen var tilbakefallslovbrytere med dommer i intervallet 5-8 år. Den offentlige karakteristikken av forvaring som «lovens strengeste straff», som nå også i utstrakt grad målbæres av departementet, synes ikke å samsvare med lovgivers intensjon.

Departementet gir i høringsnotatet et inntrykk av at saker om prøveløslatelse fra forvaring behandles i henhold til en smalere vurdering enn hva som er tilfelle ved forvaltningens (kriminalomsorgens) behandling av saker om prøveløslatelse fra tidsbestemt fengselsstraff, herunder ved at (straffe)historikk angivelig vektlegges i mindre grad. KROM kan ikke se at dette medfører riktighet. Ei heller synes denne påstanden å være dokumentert. Vår erfaring tilsier at domstolene foretar svært brede risikovurderinger der momenter som straffehistorikk og soningsprogresjon vektlegges betydelig i vurderingen av hvorvidt det foreligger en nærliggende fare for gjentakelse.

Så vidt KROM kan se, vil lovforslaget medføre at vilkårene for prøveløslatelse vil bli strengere enn vilkårene for forlengelse av forvaringens tidsramme (lengstetid). Dette kan gi svært uheldige utslag ved at forvaringsdømte vurderes uegnet for prøveløslatelse men samtidig ikke i målgruppen for forlenget forvaring. I så måte risikerer domfelte å bli løslatt direkte fra (lukket) fengsel, hvilket neppe kan betraktes som hensiktsmessig.

KROM mener videre at lovforslaget vil innebære en endring i bevisbyrden ved at eventuelle mangler ved beslutningsgrunnlaget skal kunne vektlegges avgjørende i forvaringsdømtes disfavør. I høringsnotatet anfører departementet at forvaringsdømte under behandling i spesialisthelsetjenesten ikke fritar behandler fra taushetsplikt i forbindelse med kriminalomsorgens og domstolens risikovurderinger. Denne situasjonen konseptualiseres som en mulighet for domfelte til bevisst å unndra informasjon slik at beslutningsgrunnlaget blir mangelfullt.

KROM vil på det sterkeste advare mot en praksis der forvaringsdømte presses til å frita helsepersonell fra sin taushetsplikt. Slik «frivillig tvang» til samtykke fremstår som ytterst problematisk sett i sammenheng med helse- og personopplysningslovgivning, så vel som bærende prinsipper for pasientrettigheter og pasientsikkerhet. Utover juridiske og pasientetiske betenkeligheter, anser KROM at en slik praksis vil medføre paradoksale og kontraproduktive konsekvenser ved at behandlingssituasjonen ikke lenger blir en reell arena for rehabilitering, hvilket vil kunne svekke potensialet for konstruktive behandlingseffekter og derigjennom bidra til økt gjentakelsesfare.

Farlighetsprediksjon og risikovurdering vil av natur være svært vanskelig og et beslutningsgrunnlag for et prospektivt utfall vil alltid kunne defineres som mer eller mindre mangelfullt, uavhengig av hvorvidt forvaringsdømte fritar helsepersonell fra sin taushetsplikt.

KROM er på generelt grunnlag svært kritiske til ordninger der innesperringsvarighet og soningsinnhold avgjøres på grunnlag av farlighetsprediksjon og risikovurderinger av antatt fare for gjentakelse. Situasjonen må anses som ytterligere kritisk dersom man også velger å gjøre vurderingsnormen og -kriteriene mindre konkrete, som ved å innføre et generelt og løst kriterium om «sikkerhetsmessig forvarlighet». KROM finner det riktig å minne om at forskning over tid har vist at risikovurderinger ofte er svært lite treffsikre og har tendens til å produsere falske positive, hvilket antyder at det i enhver gruppe fanger som holdes innesperret på bakgrunn av risikovurderinger, er det trolig kun et fåtall som i virkeligheten vil utøve farlig adferd dersom de løslates.

Allerede på 1960-tallet ble det fremhevet at psykiatrisk sakkyndige har forutsetninger for å predikere forløpet og utviklingen av psykiske lidelser, men at spørsmålet om tilbakefall til lovbrudd ligger utenfor sakkyndiges kompetanse (Langfeldt, 1963). Empirisk fant man at mindre enn 3 av 10 voldsdømte som fikk karakteristikken «fare for nye straffbare handlinger» faktisk fikk tilbakefall (Dalgard, 1966), og det ble konkludert med at psykiatrisk sakkyndige neppe er bedre enn folk flest hva gjelder å predikere farlighet (Dalgard, 1970). Nils Christies kunnskapsoppsummering fra 1974 (Christie, 1974, s. 128) konkluderte med at «vi i dag ikke har noe som helst effektivt grunnlag for å forutsi senere farlig adferd».

Nyere internasjonal forskning har funnet tilsvarende. En metaanalyse fra 1994 (Mossman, 1994) konkluderte med at gjennomsnittlig prediktiv validitet for kliniske risikovurderinger var under 0.70, hvilket må betraktes som marginalt treffsikkert. En systematisk kunnskapsoppsummering av forskning på både kliniske og aktuariske risikovurderinger fra 2001 (Buchanan & Leese, 2001) viste at vurderingenes treffsikkerhet var så marginal at man gjennomsnittlig må frihetsberøve seks antatt farlige personer for å kunne forhindre én voldelig handling. En gjennomgang fra 2002 av studier som har undersøkt treffsikkerheten til verktøyet HCR-20 (Douglas, 2002) fant en gjennomsnittlig prediktiv validitet på 0.74, hvilket må betraktes som marginal presisjon. Betydelige feilmarginer har også blitt identifisert ved verktøyene Violence Risk Appraisal Guide (VRAG) og Static-99. En studie fra 2007 (Hart, Michie & Cooke, 2007) fant at feilmarginene på individnivå var så betydelige at risikovurderingene fremstår som tilnærmet meningsløse.

KROM er av den klare oppfatning at prøveløslatelse fra forvaring må baseres på forutberegnelige og objektive kriterier, snarere enn pseudovitenskapelige vurderinger av antatt voldsrisiko og «sikkerhetsmessig forsvarlighet».

  1. Fastsettelse av frist for prøveløslatelse

Departementet anfører i høringsnotatet (s. 12) «at det er svært uheldig om forvaringsdømte blir prøveløslatt ved utløpet av den frist retten har satt, dersom kriminalomsorgen ikke har fått på plass et forsvarlig sikkerhetsmessig opplegg». I lovforslaget skisseres to alternativer: Å overlate fristfastsettelsen til kriminalomsorgen eller å gi kriminalomsorgen adgang til å forlenge den fristen retten har satt.

KROM finner ikke å kunne støtte noen av alternativene idet de begge vil medføre en betydelig maktoverføring fra domstol til forvaltning, som følgelig vil medføre en tilsvarende svekkelse av rettssikkerheten. Rettens beslutning om prøveløslatelse vil i realiteten fremstå illusorisk når den faktiske prøveløslatelsen likevel avgjøres av kriminalomsorgen. Departementets anekdotiske beskrivelser av enkelttilfeller der forvaringsdømte ikke har vist seg samarbeidsvillige kan, etter KROMs syn, ikke under noen omstendighet legitimere lovendringer som vil ramme samtlige forvaringsdømte. Det fremstår ikke som tilstrekkelig godtgjort at dette utgjør en representativ problemstilling.

Det påhviler kriminalomsorgen å påse at forberedelser til løslatelse påbegynnes i tilstrekkelig god tid til at prøveløslatelse faktisk kan finne sted etter domstolens beslutning ved utholdt minstetid. Følgende fremgår av retningslinjene (kap. 5) til forvaringsforskriften § 14:

«Prøveløslatelse fra forvaring skal forberedes i god tid. (…) Arbeidet med å skaffe domfelte en egnet bolig bør påbegynnes i god tid. (…) Samarbeid med friomsorgen skal etableres så tidlig som mulig. (…) Ansvarlig saksbehandler i friomsorgen skal oppnevnes i god tid. (…) Det bør på et tidlig tidspunkt etableres kontakt med sosialkontor og andre offentlige myndigheter, organisasjoner og privatpersoner som kan yte egnet bistand, for eksempel til å skaffe egnet bolig, arbeid eller opplæringstilbud, eventuell psykiatrisk/somatisk behandling m.v. (…) Samarbeid med politi/lensmannskontor på domfeltes oppholdssted, samt påtalemyndigheten skal etableres i god tid.»

KROM finner det også nødvendig å minne om at en rekke forhold som kan sies å inngå i «et forsvarlig opplegg» må antas å ligge utenfor den forvaringsdømtes kontroll. Tildeling av kommunal bolig er et eksempel. Slike tilbud varierer betraktelig mellom kommuner. Fengsling i påvente av en kommunal bolig vil medføre en vilkårlighet som er rettssikkerhetsmessig uforsvarlig.

  1. Adgangen til å fastsette felles forvaringsstraff

KROM vil bemerke at adgang til å fastsette felles forvaringsstraff allerede følger av straffeloven (2005) § 46. Vi stiller oss spørrende til hvorfor dette ikke er kommentert i høringsnotatet, hvilket styrker vår oppfatning om at lovforslaget er mangelfullt utredet.

  1. Varigheten av prøveløslatelser fra forvaring

Departementet foreslår å endre loven slik at prøvetiden kan forlenges utover fem år. KROM er av den oppfatning at lovforslaget vil kunne medføre at forvaringsdømte holdes uforholdsmessig lenge under kriminalomsorgens kontroll, hvilket må antas å ha negative samfunnsøkonomiske implikasjoner så vel som uheldige konsekvenser for de prøveløslatte. Vi er imidlertid enige i at det bør være adgang til å forlenge prøvetiden i tilfeller der forvaringsdømte er prøveløslatt og der retten vurderer at vilkårene for forlenget forvaring (utover lengstetid) er til stede. Dette for å sikre at prøveløslatte kan fortsette prøvetiden i stedet for å bli gjeninnsatt i fengsel. Vi mener departementet bør kunne foreslå endringer som sikrer dette uten at det innrømmes en mer generell adgang til å utvide prøvetiden utover fem år.

  1. Avsluttende betraktninger

 Mandatet som lå til grunn for Mælandutvalgets etterkontroll i 2008 la opp til at det skulle foretas «en bred vurdering av forvaringsinstituttet, herunder om instituttet fungerer etter intensjonene» (s. 17). Det går imidlertid frem av rapporten at utvalget gikk langt i å erkjenne at det ikke evnet å oppfylle dette mandatet på en tilfredsstillende måte. Utvalget anfører eksempelvis at «flere av problemstillingene i mandatet er av en slik karakter at en mer utfyllende beskrivelse ville kreve gjennomføring av en langt bredere utredning, og i noen tilfeller egne forskningsrapporter» (s. 26).

Forvaring, i sin nåværende form, trådte i kraft 01.01.2002 og kan ikke sies å ha vært gjenstand for en tilfredsstillende evaluering. KROM er av den oppfatning at forvaringsordningen i sin helhet må underlegges en grundig gjennomgang av et tverrfaglig sammensatt utvalg der ulike sider ved instituttet belyses og utredes.

 

Med hilsen

Styret,

Norsk forening for kriminalreform (KROM)

 

Referanser:

 Buchanan, A., & Leese, M. (2001). Detention of people with dangerous severe personality disorders: A systematic review. Lancet, 358, 1955-1959.

Christie, N. (1974). Særuttalelse fra Nils Christie. I Justisdepartementet, NOU 1974:17, Strafferettslig utilregnelighet og strafferettslige særreaksjoner (s. 126-146). Oslo: Justisdepartementet.

Dalgard, O. S. (1966). Abnorme lovovertredere. Diagnose og prognose. Oslo: Universitetsforlaget.

Dalgard, O. S. (1970). Dømt til sikring. Oslo: Pax.

Douglas, K. S. (2002). The HCR-20 violence risk assessment scheme: A synthesized, quantitative review of research and recommendations for future research directions. Paper presented at the 2nd International Association of Forensic Mental Health Service, Munich.

Hart, S. D., Michie, C., & Cooke, D. J. (2007). Precision of actuarial risk assessment instruments. Evaluating the margins of error of group v. individual predictions of violence. British Journal of Psychiatry, 190, 60-65.

Langfeldt, G. (1963). Rettspsykiaterens medvirken i strafferettspleien. Tidsskrift for Den Norske Lægeforening, 12, 1027-1030.

Mossman, D. (1994). The prediction of violent behavior: Towards a second generation of theory and policy. American Journal of Psychiatry, 141, 10-15.