Høringsuttalelse fra KROM til kriminalomsorgsdirektoratets forslag om oppdaterte retningslinjer om tvangsmidler

Høringsuttalelse levert 16.02.2018

  1. Merknader til høringsprosessen

KROM vil innledningsvis bemerke at vi ikke var blant adressatene i høringen. Dette til tross for at vi tidligere har uttrykt ønske overfor kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) om å få tilsendt direktoratets høringer. Vi ble kjent med høringen gjennom KDIs nettsider. Det er etter vårt syn positivt at KDI publiserer sine høringer på internett, men dette reduserer ikke behovet for at relevante eksterne aktører får tilsendt høringssaker. For at høringssaker i KDI skal bli best mulig opplyst, er det avgjørende at instanser også utenfor etaten får anledning til å uttale seg. KROM gjentar derfor vår oppfordring om å få tilsendt fremtidige høringssaker.

Av hensyn til åpenhet i saksbehandlingen, vil vi oppfordre KDI til å publisere høringssvar i samtlige fremtidige høringssaker på sine nettsider. I tidligere saker har KROM sett seg nødt til å begjære innsyn i høringssvar i medhold av offentleglova § 3. Vi mener dette bør være unødvendig.

KROM finner det riktig å kommentere at vi opplever det som problematisk at forslagene i KDIs høringer i alt det vesentlige fremstår som ubegrunnede. Høringsnotatene presenterer ikke bakgrunn for de aktuelle forslagene, men inneholder kun de foreslåtte formuleringene. KROM vil understreke at det er avgjørende å få kjennskap til bakgrunnen for forslagene for å kunne gjøre en helhetlig vurdering av foreslåtte endringer. Dertil blir det, etter vår oppfatning, unødvendig ressurskrevende for høringsinstansene å jobbe med høringssakene fra KDI all den tid foreslåtte endringer ikke er markert i høringsnotatet. KDI skriver: «For en fullstendig oversikt over de foreslåtte endringene, ber vi om at utkastet sammenlignes med någjeldende retningslinjer».

På bakgrunn av ovennevnte mener KROM at KDIs høringssaker fremstår som lite tilgjengelige for (eksterne) høringsinstanser, hvilket vi finner betenkelig av hensyn til åpne og demokratiske prosesser i statsforvaltningen.

  1. Generelle merknader til forslagene

KROM vil understreke at tvangsmidler i fengsel kan betraktes som det mest alvorlige inngrepet staten kan iverksette overfor sine borgere. Det er således helt avgjørende at fangenes rettssikkerhet ivaretas i slike saker og at det legges til rette for demokratisk og uavhengig kontroll med hvordan fengselsvesenet praktiserer bruk av tvangsmidler.

Det må være en svært høy terskel for å ta i bruk slike virkemidler, og regelverket som regulerer bruk av tvangsmidler bør være utstyrt med klare skranker med sikte på å redusere tvangsmiddelbruk til et absolutt minimum. KROM oppfatter derfor flere av forslagene i høringsnotatet som alarmerende. Dette fordi vi mener at forslaget, overordnet sett, vil medføre (a) en senket terskel for tvangsmiddelbruk, (b) svekket rettssikkerhet for fangene, og (c) svekket adgang for demokratisk og uavhengig kontroll med fengselsvesenets praksis på området.

  1. Konkrete merknader til forslagene

3.1 Opplisting av godkjente tvangsmidler og særlig om BodyCuff (pkt. 38.1). KDI foreslår at BodyCuff nevnes eksplisitt i opplistingen av godkjente tvangsmidler. KROM mener at en opplisting av godkjente tvangsmidler bør være uttømmende og er i så måte positive til at samtlige godkjente virkemidler listes opp.

KROM har imidlertid prinsipielle motforestillinger mot at BodyCuff overhodet skal godkjennes som tvangsmiddel. Erfaringer med bruk av BodyCuff i forbindelse med deportasjon av fanger til Nederland tilsier at dette tvangsmiddelet oppleves som svært inngripende. Dette er bl.a. kommentert av Sivilombudsmannen som også har kritisert bruken av BodyCuff knyttet til praksisen med å transportere fanger til Nederland (Sivilombudsmannen, 2017).

KROM kan ikke se at foreligger tilstrekkelige gode begrunnelser for at det skulle være nødvendig å innlemme BodyCuff som et verktøy i fengslenes repertoar av tvangsmidler.

3.2 Tilgang til gass (pkt. 38.1). KDI foreslår at fengsler med høyt sikkerhetsnivå heretter skal ha gass tilgjengelig for bruk og fengsler med lavere sikkerhetsnivå skal kunne ha gass tilgjengelig etter fengselsleders vurdering. Etter gjeldende regelverk tilligger det regionalt nivå å beslutte hvorvidt et fengsel skal utstyres med gass. KDIs forslag vil dermed medføre at gass som tvangsmiddel blir mer tilgjengelig i norske fengsler.

KROM er bekymret for at økt tilgang til gass i fengslene vil kunne medføre en lavere terskel for gassbruk, og derigjennom økt anvendelse av dette tvangsmiddelet. Økt tilgjengelighet vil trolig føre til at gass blir normalisert og i mindre grad vil fremstå som et helt ekstraordinært verktøy, hvilket vi betrakter som svært uheldig.

KROM finner ikke å kunne støtte forslaget på dette området og mener at gjeldende regelverk i stedet må opprettholdes.

3.3 Delegering av avgjørelsesmyndighet for bruk av tvangsmidler (pkt. 38.2). KDI foreslår en endring knyttet til beslutningsmyndighet for bruk av tvangsmidler som innebærer at fengselsleder skal kunne delegere beslutningskompetansen til andre. Det synes ikke å være lagt inn skranker for hvem beslutningskompetansen skal kunne delegeres til. Det må derfor antas at forslaget innebærer at beslutningskompetansen kan delegeres til den enkelte fangevokter i førstelinjen.

KROM mener det er avgjørende at beslutninger om bruk av tvangsmidler foretas av aktører som ikke er direkte involvert i de situasjonene der spørsmålet om bruk av tvangsmidler oppstår. Av hensyn til å sikre en mest mulig objektiv og rettslig korrekt beslutning bør beslutningstakerne ha en faktisk så vel som psykologisk avstand til de aktuelle situasjonene.

KDI synes ikke å ha godtgjort at det foreligger behov for en slik delegeringsmulighet, tatt i betraktning at vokterne allerede i henhold til gjeldende regelverk har adgang til å benytte tvangsmidler i nødverge/nødrett. KROM advarer mot at en delegeringsmyndighet som foreslått vil kunne bidra til å senke terskelen for bruk av tvangsmidler. Vi finner derfor ikke å kunne støtte forslaget.

3.4 Forslag om at beslutning om bruk hånd-/transportjern, strips, BodyCuff, kølle, skjold og gass ikke skal anses som enkeltvedtak (pkt. 38.2). KDI foreslår at beslutning om bruk av tvangsmidler (med unntak av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng) ikke skal betraktes som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.

KROM er av den oppfatning at KDI ikke har rettslig adgang til å innføre en slik bestemmelse i en retningslinje. Forslaget vil etter vårt syn være i strid med forvaltningslovens bestemmelser. Det fremgår av forvaltningsloven § 2 (1) bokstav b (jf. bokstav a) at vedtak som gjelder rettigheter og plikter til en person skal regnes som enkeltvedtak. Forvaltningsloven gjør seg gjeldende for straffegjennomføring. Straffegjennomføringsloven (§ 7) gjør enkelte eksplisitte unntak fra forvaltningsloven, men disse angår ikke beslutninger om bruk av tvangsmidler.

For øvrig har Justis- og beredskapsdepartementet så vel som Sivilombudsmannen uttalt at beslutning om bruk av BodyCuff og andre tvangsmidler under transport er å anse som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Departementet anfører i sitt brev til Sivilombudsmannen, datert 01.06.2017 (s. 6) at «Departementet mener at beslutningen om å bruke bodycuff eller andre tvangsmidler under transport til og fra Nederland er et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Forvaltningslovens regler om enkeltvedtak kommer til anvendelse, herunder krav til skriftlighet og begrunnelse». KROM kan ikke se at det foreligger grunner for å skille mellom tvangsmidler under transport og i fengsel med hensyn til beslutningens status.

Tvangsmidler skal kun brukes i helt ekstraordinære situasjoner og kan ikke på noen måte betraktes som en del av normalsituasjonen i et fengsel. Bruk av tvangsmidler griper sterkt inn i fangenes privatliv og det skal, i henhold til regelverket, gjøres en rekke vurderinger før tvangsmidler kan benyttes. Mindre inngripende tiltak skal være forgjeves forsøkt eller fremstå som åpenbart utilstrekkelige. I forkant av beslutning om bruk av tvangsmidler skal altså mindre inngripende tiltak være vurdert.

KROM mener det er helt avgjørende at beslutninger om bruk av tvangsmidler betraktes som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, selv om bruk av tvangsmidler gjerne oppstår i akuttpregede situasjoner av kortvarig karakter. Skriftliggjøring, begrunnelse og klageadgang er nødvendig av hensyn til fangenes rettssikkerhet. Dette ved at beslutningene kan prøves for høyere instans, selv om en slik prøving ikke nødvendigvis vil kunne medføre en oppsettende virkning av tiltaket.

Skriftlighet og begrunnelse i form av enkeltvedtak er også viktig med hensyn til å kunne føre kontroll med fengslenes bruk av tvangsmidler, særlig for å kunne etterprøve hvorvidt praksis er i henhold til lovgivers intensjon. Hensynet til korrekt statistikk taler også for at beslutningene skal anses som enkeltvedtak. Dette ved at feil og mangler i øvrige registreringssystemer kan korrigeres gjennom komparasjon med enkeltvedtak.

KROM tar sterk avstand fra forslaget på dette området. Dersom KDI velger å gjennomføre forslaget, vurderer KROM at det er behov for å klage dette inn for andre instanser.

3.5 Presiseringer mht. fanger under 18 år (pkt. 38.3 og 38.7). KROM er positive til at det presiseres at tvangsmidler kun kan benyttes overfor fanger under 18 når det anses «tvingende nødvendig» (pkt. 38.3). Vi mener imidlertid at vilkåret «tvingende nødvendig» bør innføres for all bruk av tvangsmidler, også for fanger over 18 år.

KROM tiltrer også presiseringen om at fanger under 18 år skal ha kontinuerlig tilsyn dersom de underlegges sikkerhetscelle/sikkerhetsseng (pkt. 38.7). Vi mener også her at denne regel bør innføres for alle fanger som underlegges sikkerhetscelle/sikkerhetsseng, uavhengig av alder.

3.6 Visitering ved bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng (pkt. 38.7.1). KDI foreslår at fanger alltid skal visiteres før plassering på sikkerhetscelle eller i sikkerhetsseng. KROM kan ikke se behovet for en slik absolutt regel, og finner derfor ikke å kunne tiltre forslaget.

3.7 Bruk av tøy under opphold på sikkerhetscelle (pkt. 38.7.2). Det fremgår av KDIs forslag en hovedregel om at fanger skal tillates å ha egne klær ved opphold i sikkerhetscelle. Videre kan det besluttes at fanger skal få utlevert egnet tøy (rivesikkert tøy) dersom deres egne klær kan anses å utgjøre en sikkerhetsrisiko. Endelig åpnes det for at fanger kan plasseres naken i sikkerhetscelle «dersom sikkerhetsmessige forhold gjør det uforsvarlig å la innsatte beholde tøy i forbindelse med oppholdet». KDI foreslår dertil en presisering av at beslutningen om å plassere en fange naken i sikkerhetscelle ikke skal være å betrakte som et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.

KROM er prinsipielt positive til at bekledning under plassering i sikkerhetscelle regelfestes, og vi er positive til en stadfesting av en hovedregel om at fanger skal tillates å benytte egne klær. Vi er imidlertid svært kritiske til at KDI foreslår et regelverk som åpner for at fanger kan plasseres naken i sikkerhetscelle. Anbringelse og opphold i sikkerhetscelle må betraktes som svært alvorlige og krenkende inngrep overfor fangene. Belastningene må antas å forsterkes betraktelig dersom fangen i tillegg nektes klær. KROM tiltrer ikke forslaget om å åpne for at fanger kan plasseres i sikkerhetscelle uten klær. Vi er av den oppfatning at eventuelle sikkerhetsmessige utfordringer kan løses ved hjelp av bruk av rivesikre klær i kombinasjon med kontinuerlig tilsyn.

KROM er av den klare oppfatning at eventuelle beslutninger om å nekte fangene klær i sikkerhetsceller må være å betrakte som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand (jf. våre merknader under pkt. 3.4).

3.8 Tilsynslogg ved bruk av sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng (pkt. 38.7.4). KROM støtter forslaget om eget avsnitt i retningslinjene om tilsynslogg ved bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng.

3.9 Beregning av frister ved bruk av sikkerhetcelle/sikkerhetsseng (pkt. 38.5.6). KROM støtter forslaget om at det presiseres at det skal regnes som sammenhengende bruk av tvangsmiddel dersom fangen etter første innsettelse i sikkerhetscelle/sikkerhetsseng i løpet av nærmeste døgn på nytt besluttes overført til sikkerhetscelle/sikkerhetsseng.

For ordens skyld vil vi påpeke at forslaget er presentert som pkt. 38.5.6. Vi antar dette skyldes en inkurie, og at riktig nummerering skal være 38.7.6.

3.10 Bruk av tvangsmidler ved transport (pkt. 38.8). KROM er enige i at det er hensiktsmessig med en særskilt regulering av tvangsmidler under transport. Vi mener det må presiseres at vilkårene for bruk av tvangsmidler under transport skal være det samme som for bruk av tvangsmidler i fengsel, dvs. utelukkende når det vurderes som strengt eller tvingende nødvendig. Terskelen for bruk av tvangsmidler under transport bør, etter KROMs syn, ikke være lavere under transport sammenliknet med i fengsel. For øvrig viser vi til vårt syn vedrørende bruk av BodyCuff (jf. pkt. 3.1 ovenfor) delegering av beslutningsmyndighet (jf. pkt. 3.3 ovenfor) og spørsmålet om hvorvidt en beslutning om tvangsmidler skal være å betrakte som enkeltvedtak (jf. pkt. 3.4 ovenfor).

Med hilsen

Styret,

Norsk forening for kriminalreform (KROM)

 

Referanse:

Sivilombudsmannens forebyggingsenhet mot tortur og umenneskelig behandling ved frihetsberøvelse. (2017). Besøksrapport. Norgerhaven fengsel. 19.-22. september 2016. Tilgjengelig fra http://www.sivilombudsmannen.no