Høringsuttalelse om endring i straffegjennomføringsloven paragraf 1a

KROM ønsker å avgi følgende uttalelse til Justisdepartementets høringsnotat: Om endringer i straffegjennomføringsloven (straffegjennomføring i annen stat mv.) av 30. januar 2015.

Høringsnotatet inneholder forslag til endring i straffegjennomføringsloven § 1 a. Bakgrunnen for forslaget er Meld. St. 12 (2014 -2015) Utviklingsplan for kapasitet i kriminalomsorgen, der justisdepartementet foreslår leie av fengselsplasser i utlandet for å få bukt med soningskøen i Norge.

I stortingsmeldingen uttrykker justisdepartementet bekymring for kriminalomsorgens straffegjennomføringskapasitet, og viser til at det står bortimot 1200 personer i soningskø. Kapasitetsproblemet har ifølge justisdepartementet oppstått på grunn av økt bruk av varetekt, lengre tid i varetekt, og lengre dommer med flere straffegjennomføringsdøgn. Justisdepartementet foreslår å leie fengselsplasser i utlandet nærmere bestemt Nederland der fengselet Norgerhaven i Veenhuizen, er pekt ut som mulig soningssted for i første omgang 242 fanger, for å bøte på kapasitetsproblemer i kriminalomsorgen.

KROM mener at det må fortsatt være et grunnleggende prinsipp at samfunnet selv må ta ansvar for å fullbyrde de straffene man finner det nødvendig å idømme borgere: Når lovgiver har bestemt hva som skal være straffbart og en norsk domstol har utmålt en straff i tråd med denne lovgivningen, er det en del av rettsstatens oppgave å fullbyrde straffen på egen jord.

Soningskø

KROM har meget sterke motforestillinger til forslaget om å leie soningsplasser i utlandet. Vi har forståelse for at det er viktig for domfelte å få gjort opp for seg og kunne gå videre i livet, men vi mener at presset på kriminalomsorgen i form av kødannelse er i utgangspunktet sterkt overdrevet.

Det er ikke første gang det har dannet seg en soningskø av fanger i Norge. I februar 1990 besto køen av ca. 6-7000 fanger, mens det i dag er 1 192 personer som står i soningskø (Meld.St.12 2014-2015). En slik kø lar seg, om man nå ikke skulle kunne akseptere den, etter vårt skjønn meget enkelt løse på andre måter en ekspedering til utlandet:

En liten avkorting av idømte ubetingete fengselsstraffer, ned til noen få dagers avkorting (som etter hva vi vet om fengselsstraffens virkninger ikke ville ha noen skadelige virkninger på andre) er fullt mulig. En slik meget kortvarig avkorting ville bety en god del fengselsår og dermed en god del fengselsplasser til sammen, og dermed gjøre ekspederingen av fanger til Nederland unødvendig.

Til sammen vil en meget liten avkorting av straffer føre til en god del flere fangeplasser. En rekke andre forhold kan også gjøre ekspedering til andre land unødvendig. For det første kan samfunnsstraff brukes noe hyppigere og flere grupper enn det som nå er praksis. For det andre kan elektronisk kontroll – fotlenker – brukes hyppigere, etter vår mening forutsatt at bruken er frivillig. Familien for øvrig må også tas med på råd hvis fotlenken brukes i hjemmet. For det tredje kan varetekt brukes mer restriktivt, og/eller – i hvert fall når unndragelse ikke er problemet – ilegges i åpne institusjoner. Bruken av varetekt i Norge er blitt sterkt kritisert internasjonalt, og man vil oppnå en gevinst også i denne forbindelse om bruken ble redusert. For det fjerde kan prøveløslatelse benyttes noe hyppigere.

Løsningen er derfor etter vårt skjønn å finne på hjemmebane med mindre bruk av varetekt, mindre tid i varetekt, gjeninnføre prøveløslatelse på 2/3 tid og økt bruk av alternativer til fengsel. Man kan også revurdere bruk av straffereaksjoner overfor lovbrudd som for eksempel mindre alvorlige narkotikalovbrudd, som i dag dominerer både i varetekt og fengselsdommer.
Erfaringer fra Tilburg

Det er etter vårt skjønn mange tungtveiende grunner til å avvise justisdepartementets forslag, og vi finner det svært merkelige at justisdepartementet ikke har vurdert de kritiske merknadene Europarådets «torturkomité» (CPT) har om belgiske soningsfanger i Tilburg i Nederland. Belgia har siden 2010 leid fengselsplasser i Nederland og i 2011 besøkte CPT fengslet og fant flere graverende forhold: De fleste av fangene ble overført mot sin vilje, på kort varsel, og uten reell mulighet til å overprøve overføringsvedtakene. Enkelte overføringer ble beskrevet som ulovlige. På tross av nærhet til Belgia, både geografisk, kulturelt og delvis språklig, var det problemer med besøk av familie og venner og det var språkproblemer mellom innsatte og ansatte. Mulighetene for sysselsetning var dårlig. Det var problemer med helsetjenester, og i særlig grad spesialisthelsetjenester. Særlig alvorlig var det at rehabiliteringsopplegg ble avbrutt ved overføringen. Soningen i Nederland ble av majoriteten av fangene oppfattet som en tilleggsbelastning. Avtalen mellom Belgia og Nederland gjaldt i utgangspunktet 500 fanger for en periode på 2 år. Realiteten ble at fangetallet i perioder oversteg 700, og at avtalen er forlenget i første omgang ut 2015 med mulighet for ytterligere forlengelse. Tilburg omtales i dag som Belgias største fengsel.

Ordningen er kostbar og Belgia betalte ca 40 millioner Euro årlig – altså ca 350 millioner norske kroner, og ifølge Brein-Karlsen vil det koste Norge mer per innsatt, men han avviser å si noe om hvor kostbar ordningen kan bli (Morgenbladet 13.februar 2015). I høringsnotatet har man heller ikke funnet det nødvendig å redegjøre for, eller i alle fall forsøke, å anslå de økonomiske kostnadene en slik ordning vil få.
Rettigheter

Statssekretær Vidar Brein-Karlsen uttaler til Morgenbladet at den norske avtalen med Nederland vil være bedre enn den belgiske, og at derfor har justisdepartementet ikke tatt med kritikken fra CPT, men som vi vil peke på er det en rekke viktige forhold som er dårlig utredet og/eller utelatt i høringsnotatet.

I Straffegjennomføringsloven § 3 står det blant annet at barns rett til samvær skal særlig vektlegges, og soning i Nederland vil føre til lange og kostbare reiser for pårørende. Men det er ikke bare et spørsmål om samvær med barn; den personlige kontakten med viktige miljøer utenfor murene – familien, arbeidskamerater og liknende – blir etter vårt skjønn truet av et opphold i et nederlandsk eller annet utenlandsk fengsel. Dette er ikke avhengig av den materielle kvaliteten i det nederlandske fengselsvesen, som vi må forutsette er god nok.

Avstanden fra et fengsel til familien kan være stor også i Norge, men en dårlig ordning i Norge forsvarer ikke en dårlig ordning i et fremmed land. I Norge har den norske stat et visst herredømme over avstand, men i utlandet har den norske stat det ikke. I departementets høringsbrev om saken, under 2.3.3, Retten til privatliv og familieliv, nevnes bl.a. artikkel 8 i EMK. Det nevnes at vernet etter EMK artikkel 8 (1) ikke er absolutt, og departementet poengterer (s. 7) at «Det er først når virkemidlene er klart uforholdsmessig i forhold til målet som søkes oppnådd, at det kan være snakk om brudd på EMK.» Dette vil i sin tur være meget sterkt avhengig av øynene som ser. Det kan være meget viktig, eller helt nødvendig fra en soningsfanges synspunkt, å holde tett kontakt med barn og familie, og det kan være mulig å få dette til innenfor Norges grenser, men mye vanskeligere eller umulig å få det til i Nederland eller et annet fjerntliggende land (det tas også sikte på leieavtaler om fengsler i andre land enn Nederland).

CPT rapporterer at belgiske fanger i Tilburg, opplevde på tross av geografisk nærhet problemer med å ivareta relasjonene til barn og pårørende, og vi ser for oss mange meget vanskelige konflikter av denne type.

Internett, Skype og andre moderne kommunikasjonsmidler skaper meget langt fra samme nærhet og positive kontakt mellom partene, og stiller de fanger som ekspederes til Nederland i en meget ugunstig situasjon.

Forhold som her er nevnt gjelder også for innsatte fra andre land enn Norge. Også disse har i mange tilfeller forbindelser til Norge. Dette er meget viktig. Mange har koner, samboere, barn, familietilknytninger og andre tilknytninger generelt som de rives vekk fra under et fengselsopphold i Nederland eller et annet land.

Et annet prinsipp er at innsatte skal behandles likt og gis likeverdige tilbud. Det er opplagt at uansett hvor langt man er kommet i soningen vil det være en forskjellsbehandling å bli tvunget til å sone i Nederland som at for eksempel nederlandske myndigheter ikke vil akseptere ordinære utganger fra fengslet. Det vil være en rekke andre områder Norge ikke gis jurisdiksjon i de landene myndighetene vil finne på å leie fengselsplasser, og som vil påvirke innsattes soningshverdag.

Et tredje viktig prinsipp dreier seg om rettigheter og rettssikkerhet. Fengslets direktør skal være norsk og fangene skal være underlagt norsk straffegjennomføringslov. Straffegjennomføringsloven har en del svært skjønnsmessige regler som gjør håndheving vanskelig nok i Norge hvor de ansatte er opplært i loven og man har et felles språk. Disse spørsmålene er vanskelige å løse hjemme, selv om man har felles språk. Mellom betjening, som skal være nederlandsk i et nederlandsk fengsel, og fanger, som skal være norske i det samme nederlandske fengslet, kan konfliktene raskt bli uløselige. Språkbarrieren er for stor.

Etter forslaget (se kap.2.4.7) skal det også kunne gis forskrifter om unntak der loven ikke passer, uten at det angis hva disse skal gå ut på.

I tillegg skal eventuelle straffbare handlinger av ansatte eller innsatte forfølges etter nederlandsk rett (se kap.2.4.1). Dette endrer og reduserer de innsattes rettigheter, og hvordan de i denne situasjon skal ytes advokathjelp nevnes ikke i høringsnotatet.

Det er derfor sterkt beklagelig at justisdepartementet avfeier prinsipielle debatter å vise til at leie av fengselsplasser i utlandet hverken bryter med Grunnloven, Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) eller FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP).

Likhet i soningsvilkår mellom de som sendes til Nederland og de som blir hjemme brytes etter vårt skjønn fundamentalt.
Rehabilitering

Ifølge høringsnotatet skal innsatte som skal tilbakeføres til Norge sone første del av dommen i utlandet, mens utenlandske kan sone store deler av straffen i et utenlandsk fengsel. Ifølge Straffegjennomføringsloven § 2 skal straffen motvirke nye forhold og straffegjennomføring i Norge er basert på at de domfelte skal rehabiliteres til et liv etter soning. Dette gjelder like mye for utenlandske som for norske innsatte.

Vi snakker derfor om at rehabiliteringen skal begynne fra første dag. Rehabilitering dreier seg om noe langt mer enn fysiske omgivelser og sysselsettingstilbud. Det er illusorisk at de som mot sin vilje må sone i Nederland kan ivaretas og utvikle seg på samme måte som i Norge.

Uten et felles språk blir rehabiliteringsarbeid dessuten umulig. Programmer, kurser og annen undervisning, eventuelt terapi i forskjellige former, kan ikke gjennomføres annet enn i aldeles spesielle tilfeller. Her er språkbarrieren ikke bare stor, men helt uoverstigelig. Dette er et helt uoverstigelig problem som følger med en ekspedering av mange hundre norske fengselsdømte til Nederland.
Prognoser og behov for fengselsplasser

Justisdepartementets forslag om endringer i straffegjennomføringsloven er ikke bare rettet mot dagens soningskø, i Meld. St. 12 stilles det prognoser om forventet kapasitetsbehov i kriminalomsorgen.

Ved å ta utgangspunkt i at stigning i fangetall i fremtiden vil tilsvare en stigning i fortiden og nåtiden, spår departementet en stor stigning i fremtidens fangetall. Men fremtidens tall reflekterer ikke nødvendigvis fortidens tall. Ved å ekstrapolere fortidens tall inn i fremtiden, går departementet inn for en fastfrosset i stedet for en åpen tilstand i kriminalpolitikken. Vi har imidlertid meget sterke reservasjoner mot slike prognoser for fremtiden som departementet går inn for, og krever at departementet tar i betraktning disse reservasjonene:

For det første er fortidens tall et produkt av kriminalpolitikk, og ønske om strengere fengselspolitikk.

For det andre er fortidens tall nærmere bestemt en følge av verdiene som det legges vekt på. Disse konstellasjoner kan endre seg etter politisk uenighet og kamp. I vår høringsuttalelse om Meld. St. 12 (2014-2015) anmoder vi på dette grunnlag Stortinget om å legge stortingsmeldingen til side, og konsentrere enn ny utredning av fremtidens fangetall om verdiene som bør legges til grunn. Da mener vi at fangetallene i fremtiden vil kunne se helt annerledes ut.

Dette illustreres av et sentralt eksempel i vår tidligere fengselshistorie. Nils Christie har vist at fangetallet steg dramatisk per 100 000 innbyggere fra grunnlovsåret 1814, da man begynte tellingen, og i nesten hele første halvdel av 1800-tallet (Nils Christie: Kriminalitetskontroll som industri 3. utgave, Universitetsforlaget 2000 s. 43). Fangetallet per 100 000 steg fra ca. 60 i 1814 til nær 200 i 1842. Dette var under overgangen fra bruk av kroppsstraffer til fengselsstraff. I denne tiden benyttet man altså i stigende grad innesperring i Norge – kurven var bratt stigende helt fram til første del av 1840-årene.

I sin innstilling av 1841 ga den såkalte anstaltkommisjonen en knusende kritikk av de forhold som da rådde innenfor straffarbeidsvesenet. Kritikken var inspirert av det såkalte Filadelfiasystemet for fengsler, som man hadde funnet fram til i England. Man fant at de eksisterende anstaltene var aldeles uskikket til å oppfylle sitt øyemed. I begynnelsen av 1840-årene tenkte man seg nok en faretruende fremtid, en «prognose», der stigningen i fangetall i første del av 1800-tallet med tvingende nødvendighet ble fulgt av en fortsatt bratt stigning av fangetallene inn i annen del av 1800-tallet, og det vil si rett til himmels. Hva gjorde man i situasjonen? «Kommisjonen konkluderte med at det burde oppføres 7 nye fengsler, bygd etter Filadelfiasystemet, med en total kapasitet på 2 100 fanger» (sitat fra «Innstilling fra Komiteen til å utrede spørsmålet om reformer i fengselsvesenet», oppnevnt ved kongelig res av 6. april 1951 s. 35 spalte 1; også kilde for deler av dette eksempel).

Men hvordan gikk det? Man startet med en storstilet planlegging og bygging i 1844 av i første rekke et nytt stort Botsfengsel for å ta imot veksten i fangetall. Botsfengselet ble åpnet i 1851 og ble lagt i Grønlandsleiret 44, hvor det ligger den dag i dag, som en del av Oslo fengsel. Men så var det slutt. Man bygde ikke noen av de seks ytterligere botsfengsler som var foreslått. For fangetallet per 100 000 kulminerte i første del av 1840-årene og gikk etter det like bratt nedover i siste halvpart av 1800-tallet som det hadde gått oppover i første halvdel. Nye verdier gjorde sitt inntog i kriminalpolitikken.

Fangetallene reflekterer ikke kriminaliteten i samfunnet, men nye verdier gjorde seg gjeldende og reformenes tid var kommet. Fra rundt 1900 viste fangetallet seg i form av et lavmål som varte i hvert fall til litt før 1960. Sterkt synkende fangetall var nok ikke den eneste faktoren som virket til å stanse byggingen. Blant annet var kostnadene en viktig faktor. Man ombygget også en del institusjoner til cellefengsler. Men at planleggerne fikk tid til å omstille seg før fangetallene for alvor begynte å gå nedover, var trolig meget viktig.

Det er like viktig i dag at man ikke bruker fortidens tall som automatisk grunnlag for prognoser inn i fremtiden.
Konklusjon

KROMs konklusjon er entydig: Forslaget om å outsource norsk kriminalomsorg er særdeles dårlig gjennomtenkt og det skaper langt flere problemer enn det løser. Det reiser en rekke juridiske, etiske og rehabiliteringsmessige problemstillinger og dilemmaer, og vi mener at soningskøen kan begrenses gjennom langt bedre kriminalpolitiske tiltak. Nå må vi bare håpe at politikere utenfor regjeringen vil stå opp for de grunnleggende prinsipper norsk kriminalomsorg er tuftet på og vi vil derfor be Stortinget innstendig om å gå imot planen om avtale med Nederland for å iverksette ekspedering av fanger dømt i Norge til dette landet, eller andre land som måtte komme på tale.