Høringsuttalelse: Utkast til Forskrift om straffegjennomføring i Nederland

Justis- og beredskapsdepartementet
Deres ref.:
15/3145 Dato: xx.xx.xxxx

HØRINGSUTTALELSE: UTKAST TIL FORSKRIFTER OM STRAFFEGJENNOMFØRING I NEDERLAND

Vi viser til departementets høringsbrev der utkast til forskrifter om straffegjennomføring i Nederland ble sendt på høring.

Norsk forening for kriminalreform (KROM) ble stiftet i 1968 og er en partipolitisk og religiøst uavhengig forening som arbeider for en menneskeverdig og human kriminalpolitikk. Nedenfor følger KROMs merknader til forslaget.
1. Generelle merknader

1.1 Bakgrunn
I foreliggende høringssak foreslår departementet utfyllende forskriftsbestemmelser til ny § 1a i straffegjennomføringsloven som hjemler straffegjennomføring i annen stat. Bestemmelsen gir kriminalomsorgen hjemmel til å beslutte at domfelte som er dømt til ubetinget fengsstraff kan gjennomføre straffen i en annen stat som Norge har inngått avtale med. Lovhjemmelen ble vedtatt av Stortinget 15.06.15 og trådte i kraft 19.06.15.

Norge har inngått avtale med Nederland om leie av fengselsplasser. Avtalen går ut på at Nederland skal stille med et fullt utstyrt fengsel (Norgerhaven) og tilsatte, mens straffen i hovedsak skal gjennomføres etter norsk lov- og regelverk. Administrativt skal fengselet være en avdeling underlagt Ullersmo fengsel og ledes av en norsk fengselsleder.

Basert på departementets egne estimater er det grunn til å anta at ordningen vil koste norske skattebetalere ca. 270 millioner kroner årlig. Bakgunnen for ordningen oppgis å være kriminalomsorgens behov for økt kapasitet til gjennomføring av straff og varetekt, dvs. reduksjon i soningskø.

1.2 KROMs overordnede syn
KROM er av den klare oppfatning at det er et grunnleggende prinsipp at samfunnet selv må ta ansvar for å fullbyrde de straffene man finner det nødvendig å idømme borgerne. Når lovgiver har bestemt hva som skal være straffbart og en norsk domstol har utmålt straff i samsvar med denne lovgivningen, er det rettsstatens oppgave å fullbyrde straffen på egen jord. Outsourcing av straffegjennomføring og deportasjon av fanger kan etter KROMs syn ikke betraktes som annet enn et politisk feilgrep av historiske dimensjoner.

Majoriteten av høringsinstansene uttrykte seg svært kritisk da departementets forslag til ny § 1a i straffegjennomføringsloven ble sendt på høring (sak 14/7012). Motforestillinger mot fangedeportasjon kom ikke bare fra tradisjonelt kritiske miljøer, men også fra institusjoner som Advokatforeningen, Legeforeningen, Fylkesmannen, Helsedirektoratet, Norsk senter for menneskerettigheter, Norsk sykepleierforbund, Pasientskadenemnda, Politiets fellesforbund, Politiets sikkerhetstjeneste, Politiets utlendingsenhet, Datatilsynet og Sivilombudsmannen. Også kriminalomsorgen lokalt og regionalt, så vel som fengselsansattes fagforeninger, uttrykte betydelig skepsis.

Rettshjelpsorganisasjonen Juss-Buss skrev at ordningen griper inn i grunnlovsrettslige og forfatningsrettslige regler, og representerer et brudd på nær 200 års norsk forfatningsrettslig tradisjon. Advokatforeningen understreket at ordningen er basert på et utilstrekkelig verdigrunnlag og vil trolig skape flere problemer enn den løser. Legeforeningen stilte spørsmål ved om ordningen vil bryte med sentrale menneskerettigheter og gjeldende verdivalg og prinsipper for norsk straffegjennomføring, mens Fylkesmannen i Hordaland stilte spørsmålstegn ved om soning i utenlandsk fengsel vil kunne bli likeverdig med norske forhold.

Kriminalomsorgens region vest poengterte at overføring av fanger til Nederland uten samtykke bærer preg av deportasjon og stiller spørsmål ved om kapasitetsproblematikk i seg selv kan berettige så inngripende tiltak mot innsatte som ordningen innebærer. Etatens region sør var prinsipielt uenig i at nasjonale utfordringer knyttet til manglende fengselskapasitet skal løses i utlandet, på samme måte som kriminalomsorgens utdanningssenter reiste prinsipielle innvendinger mot at en stat overfører viktige deler av ansvaret for straffegjennomføring til et annet land. Likledes fremhevet Norsk fengsels- og friomsorgsforund at gjennomføring av straff er et statlig ansvar og at dette prinsippet ikke under noen omstendigheter kan fravikes. Kriminalomsorgens yrkesforund advarte på det sterkeste mot å åpne for en praksis der rike land kjøper fengselsplasser i utlandet og på sikt bidrar til å transformere fanger til en ny handelsvare.

Norsk senter for menneskerettigheter mente at ordningen fremstår som både prinsipielt og menneskerettslig utfordrende. Norsk sykepleierforbund merket seg med bekymring at nasjonen Norge ikke klarer å huse sine egne fanger.

Departementet har valgt å opprettholde ordningen og har allerede begynt deportasjonene til Nederland. Dette til tross for massiv kritikk fra et relativt samstemt korps av høringsinstanser. Høringsrunden tydeliggjorde at høringsinstanser som ofte har svært motstridende syn på kriminalpolitiske spørsmål har funnet sammen i sin motstand mot regjeringens deportasjonspolitikk.

KROM oppfatter det som bemerkelsesverdig og demokratisk betenkelig at vidtgående innvendinger i høringsrunden tilsynelatende har hatt liten eller ingen påvirkning på departementets syn. Høringsrundens svært korte høringsfrist, som var i strid med utredningsinstruksen, styrker KROMs opplevelse av at regjeringen er lite interessert i hva det sivile samfunn mener om saken.

1.3 Manglende utredning og vurdering av alternative løsninger
KROM finner det nødvendig å knytte noen merknader til premissene som ligger til grunn for praksisen departementet nå er i ferd med å forskriftsfeste. For det første mener vi at det kan stilles spørsmål ved hvorvidt kapasitetsproblemene i kriminalomsorgen virkerlig er så kritiske som departementet legger til grunn. I vår høringsuttalelse til forslaget om ny § 1a i straffegjennomføringsloven viste vi vil at soningskøen bestod av flere tusen fanger i 1990, mens den i dag i består av rett i overkant av ett tusen (jf. Meld. St. nr. 12, 2014-2015). Betydelig soningskø er således et problem som har vært større enn hva tilfelle er i dag, og som tidligere har latt seg løse uten å ty til deportasjoner.

For det andre mener vi det kan stilles spørsmål ved om fenomenet soningskø er så kritisk som departementet legger til grunn. KROM vil ikke på noen måte underkommunisere ulempene ved soningskø og anerkjenner fullt og helt at det å stå i slik kø på mange måter oppleves som straffegjennomføring for den domfelte. Likevel mener vi at fenomenet soningskø, sett fra et samfunnsperspektiv, ikke er utelukkende negativt. Nils Christie (2000, s. 41) skrev:

«De fleste som dømmes er som folk flest, vanlige folk, ikke en egen art. De kan bebdreides noe, de har
gjort noe galt, og det er bestemt at de skal sone, men de er ikke ville dyr. De kan vente som vi alle kan. Dramaet er borte. Køene foran fengslene bryter med de gamle forestillinger. Å ta en køordning til hjelp betyr aksept av at de fleste ikke er farlige monstre. De settes i fengsel for å sone, ikke fordi de er villdyr som endelig er fanget. Dette åpner for refleksjon.»

For det tredje synes ikke departementet å ha utredet eller vurdert alternative løsninger med sikte på å korte ned soningskøen. I vår høringsuttalelse til ny § 1a i straffegjennomføringsloven foreslo vi, i likhet med flere andre høringsinstanser, flere alternativer, herunder avkortinger av idømte ubetingede fengselsstraffer, økt bruk av samfunnsstraff og straffegjennomføring med elektronisk kontroll, mindre bruk av varetekt og hyppigere anvendelse av prøveløslatelse fra ubetingede dommer.

I stedet for å utrede og vurdere alternative løsninger har departementet valgt å legge til grunn en løsning som har blitt sterkt kritisert av bl.a. Europarådets torturkomité (CPT). Belgia har siden 2010 leid fengselsplasser i Nederland og i 2011 ble fengselet inspisert av CPT som avdekket en rekke graverende forhold. KROM finner det sterkt kritikkverdig at regjeringen iverksetter en løsning som kritiseres av et nær samstemt høringskorps og som tidligere har blitt kritisert av CPT uten at det synes å ha vært reflektert omkring hvor kritisk plassproblematikken egentlig er og uten å ha vurdert alternative løsninger som både er mindre inngripende og mer samfunnsøkonomisk hensiktsmessig.

1.4 Forholdet til Grunnloven og Den europeiske menneskrettighetskonvensjonen (EMK)
Departementet har hevdet at det ikke antas å foreligge noen konstitusjonelle innvendinger mot å tvangsutsende norske fanger til en annen stat.

Det fremgår av Grunnloven § 106, annet ledd, annet punktum, at «Norske statsborgere kan ikke nektes adgang til riket». Bestemmelsen gir rettigheter det ikke kan gjøres inngrep i, jf. HR-2015-206-A. Norsk statsborgerskap gir i utgangspunktet absolutt oppholdsrett i Norge. KROM finner det nødvendig å minne om Juss-Buss’ betraktninger til forslag om ny § 1a i straffegjennomføringsloven:

«Et vedtak om at soningen skal gjennomføres i Nederland (…) har etter Juss-Buss’ syn alle de karakteristikker som kjennetegner et utvisningsbegrep, slik det må forstås i norsk rett. (…) Det vil medføre at innsatte fysisk uttransporteres fra norsk territorium og ut av norsk jurisdiksjon, og over i et annet lands territorium og jurisdiksjon.»

Tilsvarende er den europeiske menneskerettighetskonvensjonen utstyrt med en bestemmelse som setter forbud mot å utvise en statsborger fra sitt eget land (EMK prot. 4, art. 3). I sin høringsuttalelse til forslag om ny § 1a i straffegjennomføringsloven fremhevet Advokatforeningen at lovforslaget ikke kunne fremmes før forholdet til EMK og andre konvensjoner var nærmere utredet. Dette fordi regjeringen ville risikere å invitere Stortinget til å vedta en lov som åpner for konvensjonsbrudd.

Departementets foreslåtte forskrift endrer på ingen måte KROMs oppfatning av at regjeringens deportasjonsløsning er både grunnlovsstridig og konvensjonsstridig.
2. Spesielle merknader

Fra KROMs ståsted fremstår det som noe absurd å kommentere forskriftens konkrete bestemmelser tatt i betraktning at vi på det sterkeste tar avstand fra ordningen i sin helhet. Vi finner det likevel hensiktsmessig å knytte noen merknader til forskriftens §§ 2, 3, 4, 6 og 8.

2.1 Merknader til § 2 (straffegjennomføringslovens virkeområde)
Forskriftens § 2 angir at straffegjennomføringsloven skal gjelde ved straffegjennomføring i Nederland, med enkelte unntak. KROM ser betydelige rettssikkerhetsmessige utfordringer knyttet til at straffegjennomføringsloven skal håndheves i en annen stat. Særlig vil det bli vanskelig for tilsynsorganer å føre forsvarlig tilsyn med straffegjennomføringen.

Kriminalomsorgen region nord viste i sin høringsuttalelse til ny § 1a i straffegjennomføringsloven til at den kontrollfunksjonen Statens helsetilsyn kan utøve med norske helstjenester vil bli kraftig begrenset for nederlandsfangene som følge av at de må forholde seg til mottakerstatens helsemyndigheter. Regionen poengterer at kombinasjonen av at fangene står overfor språkutfordringer samtidig som de må forholde seg til mottakestatens regelverk og klagesaksbehandling vil kunne medføre at deres rettigheter og reelle overprøvingsmuligheter fremstår som illusoriske. Statens helsetilsyn bekreftet i sin høringsuttalelse at de av formelle og praktiske årsaker ikke kan føre tilsyn med helsetjenester og helsepersonell i andre stater.

Sivilombudsmannen, som også nylig har fått funksjon som nasjonal torturforebyggingsenhet, har en viktig kontrollfunksjon for straffegjennomføring i Norge. Ombudsmannen anmerket følgende i høringsrunden:

«En sentral del av Sivilombudsmannens arbeid som forebyggingsorgan er å gi anbefalinger og innlede en dialog med myndighetsorganer om oppfølgingstiltak. Når flere stater blir ansvarlige for ulike deler av straffegjennomføringen, får dette konsekvenser for Sivilombudsmannens mulighet til å gjøre dette på en tilfredsstillende måte. (…) En avtale om straffegjennomføring i en annen stat vil således kunne avskjære Sivilombudsmannens mulighet til å gå i dialog om nødvendige oppfølgingstiltak, fordi ansvaret påligger andre staters myndighetsorganer. (…) Innsatte som overføres til soning i et fengsel i en annen stat, vil fortsatt kunne klage til ombudsmannen over urett som de mener er begått av norsk forvaltning. På flere områder vil imidlertid klageadgangen bli mer begrenset enn tilfellet er for innsatte i Norge. Ombudsmannen kan ikke behandle klager på utenlandske myndigheter og tjenestemenn, og har heller ikke rett til å få informasjon fra myndigheter i utlandet. (…) Klager på de vurderinger som utenlandske tilsynsorganer foretar, vil ombudsmannen ikke kunne behandle, i motsetning til hva som ville vært tilfelle for tilsvarende klager fra innsatte i Norge.»

KROM er av den oppfatning at straffegjennomføring på norsk territorium er preget av manglende rettssikkerhet, bl.a. som følge av et svært skjønnsmessig lovverk (straffegjennomføringsloven) som overlater uforholdsmessig mye makt til den enkelte fangevokter. At denne makten nå skal overlates til nederlandske fangevoktere er etter KROMs syn uforsvarlig. Etter vår oppfatning er det dertil uforsvarlig at nederlandsfangene blir plassert under et regime der tilsyns- og kontrollmekanismer blir satt mer eller mindre ute av stand til å kontrollere virksomheten.

2.2 Merknader til § 3 (drift av fengselet)
Det går frem av § 3 at kriminalomsorgen skal drifte fengselet ved bruk av personer ansatt av nederlandske myndigheter. Departementet skriver i merknadene til bestemmelsen at nederlandske fangevoktere skal få tilbud om engelskopplæring med fokus på fengselsfaglig terminologi. KROM mener at slik frivillig engelskopplæring for nederlandske fangevoktere ikke på noen måte bidrar til å bøte på de språkmessige komplikasjonene som trolig vil oppstå i fengselet. Disse komplikasjonene har også rettssikkerhetsmessige implikasjoner idet fangene fratas retten til å kommunisere med myndighetsutøverne på sitt eget morsmål.

Det fremgår av høringsnotatet under merknadene til den aktuelle bestemmelsen at den nederlandske fangevokterutdanningen er delt og de nederlandske ansatte består av både sikkerhetsbetjenter og kontaktbetjenter. KROM kan ikke se at det går klart frem av forslaget hvorvidt denne rolledelingen vokterne imellom skal praktiseres i Norgerhaven.

2.3 Merknader til § 4 (vilkår for overføring)
Forskriftens § 4 angir at målgruppen for overføring til Nederland er mannlige innsatte over 18 år som er dømt til ubetinget fengselsstraff. Bestemmelsens andre ledd definerer imidlertid noen skranker for hvem som kan overføres. Dette gjelder eksempelvis fanger med barn, fanger med rett til opplæring etter opplæringsloven og fanger med behov for helsetjenester som ikke kan tilbys i Nederland.

KROM mener det er positivt at det i forskriften foreslås innført visse begrensninger for hvem som kan overføres. Vi er imidlertid av den klare oppfatning at ingen fange bør kunne overføres mot sin vilje.

2.4 Merknader til § 6 (straffbare forhold begått under straffegjennomføring i Nederland)
I medhold av forskriftens § 6 skal straffbare forhold som begås under straffegjennomføring i Nederland behandles etter nederlandsk lovgivning. KROM mener det er uakseptabelt at myndighetene deporterer norske norgere og med tvang underlegger dem et annet lands jurisdiksjon. Vi slutter oss til Juss-Buss som i sin høringsuttalelse til forslag om ny § 1a i straffegjennomføringsloven skrev at «i norsk forvaltningsrett er det et prinsipp om likebehandling og i norsk strafferett skal det være likhet for liven. Da er det problematisk at to identiske forhold som blir begått i fengsel kan få helt ulike straffereaksjoner alt ettersom den innsatte soner i Norge eller i en annen stat». Det kan eksempelvis vises til at livstidsstraff er en realitet i nederlandsk strafferett.

2.5 Merknader til § 8 (telefonsamtaler og videokonferanser)
Det går frem av forslaget til § 8 at domfelte i Nederland skal gis mulighet til å gjennomføre telefonsamtaler eller videokonferanser i inntil 20 minutter minst tre ganger i uken. Hva gjelder kontroll av videokonferanser, går det frem av bestemmelsens annet ledd at slik kommunikasjon skal kontrolleres etter reglene om besøk, jf. straffegjennomføringsloven § 31 annet, tredje og fjerde ledd, jf. forskrift til straffegjennomføringsloven § 3-28 første ledd.

Forskriften angir intet særskilt om kontroll av telefonsamtaler. KROM antar dermed at telefonsamtaler for fangene i Norgerhaven skal skje i henhold til straffegjennomføringsloven § 32. I bestemmelsens andre ledd, annet punktum, går det frem at telefonsamtale til og fra innsatte i fengsel med høyt sikkerhetsnivå skal kontrolleres, men kontroll kan unnlates dersom sikkerhetsmessige grunner ikke taler mot det. Bestemmelsens tredje ledd presiserer at kontrollen kan skje ved hjelp av telefonavlytting, hvilket etter KROMs erfaring er å betrakte som hovedregelen i lukkede fengsler. Tredje punktum i bestemmelsens tredje ledd poengterer at partene kan pålegges å føre samtalen på et språk de tilsatte behersker. KROM anser dette som kritisk. Tilsatte i Norgerhaven vil være nederlandske fangevoktere som skal få tilbud om et frivillig engelskkurs. I så måte risikerer norskspråklige fanger pålegg om å føre telefonsamtaler med sine venner og familier på nederlandsk eller engelsk.
Med hilsen
Mikkel M. Thørrisen
For styret i Norsk forening for kriminalreform (KROM)