Justis- og beredskapsdepartementet

Deres ref.:                                                                                                                                                                                                                                                                           Dato: 10.05.202

24/1223

HØRINGSSVAR: FORSLAG TIL ENDRING I STRAFFEGJENNOMFØRINGSLOVEN OG NY FORSKRIFT OM TILSYNSRÅD FOR KRIMINALOMSORGEN

Vi viser til departementets høringsbrev i saken av 22.03.2024. Med dette ble forslag til innføring av krav om barneomsorgsattest for medlemmer i tilsynsrådet, samt forslag til forskrift om tilsynsråd for kriminalomsorgen sendt på høring. Høringsfristen er 10.05.2024.

Norsk forening for kriminalreform (KROM) ble stiftet i 1968 og er en partipolitisk og religiøst uavhengig forening som arbeider for en menneskeverdig kriminalpolitikk. I foreliggende høringssvar følger KROMs merknader til forslaget.

1. Overordnede merknader om tilsynsrådsordningen

KROM har i en årrekke satt søkelys på viktigheten av at det føres kompetent, tilstrekkelig og uavhengig tilsyn med kriminalomsorgens virksomhet. Artikkel 11 i FNs torturkonvensjon pålegger medlemslandene å holde under systematisk oppsikt sine forhørsregler, instrukser, metoder, og praktisering så vel som tiltak truffet for varetekt og behandling av personer underkastet enhver form for arrest, forvaring eller fengsling, med sikte på å hindre at noe tilfelle av tortur finner sted.

Utover rettslig bindende konvensjonsbestemmelser, krever Mandelareglene (FNs globale minimumsregler for fangebehandling) at medlemslandene skal supplere internt tilsyn i forvaltningen med tilsyn foretatt av et organ som er uavhengig av fengselsadministrasjonen. Tilsvarende krav fremgår av de europeiske fengselsreglene utarbeidet av Europarådets ministerkomite.

Ordningen med tilsynsråd for kriminalomsorgen har vært gjenstand for kritikk fra nasjonale så vel som internasjonale aktører. Allerede i NOU 1988:37 pekte fengselslovutvalget på svakheter ved ordningen. I St.meld. nr. 38 (2007-2008) signaliserte daværende regjering at man ville gjennomgå ordningen. Nye regler for tilsynsråd (nytt kap. 2A i straffegjennomføringsloven, jf. lov av 2. juni 2023 nr. 18) er vedtatt, men foreløpig ikke trådt i kraft. I foreliggende høring fremmes forslag til ny forskrift tilhørende nytt kap. 2A i straffegjennomføringsloven.

KROM er positive til at departementet foretar konkrete grep for å bedre tilsynssituasjonen i kriminalomsorgen. Det er etter KROMs oppfatning helt nødvendig å bringe til opphør en situasjon der Norge ikke evner å behandle sine fanger i samsvar med globale og europeiske minimumsstandarder.

Gjennom vårt arbeid og kontakt med fanger i norske fengsler får KROM tilbakemeldinger på at tilsynsrådene fremstår lite tilgjengelig for de innsatte. Tilbakemeldingene omhandler også at tilsynsrådets fravær av myndighet til å utføre eller påvirke til konkrete endringer. Tilsynsrådet oppleves som lite effektivt i praksis.

KROM mener at den foreslåtte forskriften inneholder bestemmelser som i noen grad kan være egnet til å bedre tilsynssituasjonen, herunder regler som pålegger kriminalomsorgen å besvare tilsynsrådets henvendelser (§ 4 annet ledd), gi informasjon til innsatte (§ 5), og legge til rette for at innsatte kan kommunisere fortrolig og kostnadsfritt med tilsynsrådet (§ 6). Vi mener imidlertid at hovedproblemet med tilsynsrådsmekanismen gjenstår: At tilsynsrådet fremdeles fremstår som et ombud uten myndighet til å treffe rettslig bindende beslutninger. KROM finner det derfor nødvendig å gjenta vår anmodning om at myndighetene bør utrede etablering av et uavhengig straffetilsyn som har beslutnings- og sanksjoneringskompetanse på lik linje med Datatilsynet, Arbeidstilsynet, Helsetilsynet mv. Vi mener et slikt straffetilsyn vil kunne utgjøre et nødvendig supplement til Sivilombudets forebyggingsenhet idet sistnevnte primært fokuserer på forebygging, uten myndighet til å behandle enkeltsaker og uten myndighet til å treffe bindende vedtak. Den ‘korrekte responsen’ på den mangelfulle tilsynstilstanden som har hersket i kriminalomsorgen i en årrekke, bør etter KROMs oppfatning ikke være en noe forbedret ombudsordning (som nå er foreslått), men snarere et slagkraftig og kompetent straffetilsyn.

2. Konkrete merknader til nye fjerde til sjette punktum i straffegjennomføringsloven § 9b annet ledd

Departementet foreslår at leder og øvrige medlemmer i tilsynsrådet skal fremlegge politiattest som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd. Det går videre frem av forslaget at personer som er dømt eller har vedtatt forelegg for volds- eller seksuallovbrudd mot mindreårige ikke skal delta i saker som gjelder tilsyn med behandlingen av mindreårige, og at det i andre tilfeller skal vurderes konkret hvilke konsekvenser anmerkningene får for deltakelse i tilsyn.

KROM vil bemerke at vi mener det er helt nødvendig med brukerrepresentasjon i tilsynsrådene (se våre merknader til forskriften nedenfor). Det er således viktig at regler om krav til politiattest utformes på en slik måte at de ikke utelukker brukerrepresentasjon i tilsynsrådene.

3. Konkrete merknader til ny forskrift om tilsynsrådet for kriminalomsorgen

§ 4 annet ledd

Det fremgår av forslag til § 4 annet ledd at kriminalomsorgen skal besvare tilsynsrådets henvendelser før, under og etter tilsyn uten ugrunnet. KROM legger til grunn at denne bestemmelsen pålegger kriminalomsorgens ansatte å avgi forklaring til tilsynsrådet uten hinder av taushetsplikt. Vi mener likevel det vil være nødvendig å innta en formulering i forskriften på linje med § 17 andre ledd i kommunikasjonskontrollforskriften, der følgende fremgår:

«Utvalget kan innkalle til avhør enhver av politiets og påtalemyndighetens tjenestemenn, og dessuten andre som bistår ved tvangsmiddelbruken. De som avhøres har plikt til å forklare seg for utvalget uten hensyn til taushetsplikt.»

En tilsvarende presisering i tilsynsrådsforskriften vil også være i samsvar med Mandelareglenes regel 84 nr. 2 bokstav c, som presiserer:

«inspectors shall have the authority to conduct private and fully confidential interviews with prisoners and prison staff in the course of their vists.»

§ 5

I forskriftsutkastet § 5 siste ledd er det foreslått at informasjon som beskrevet i bestemmelsen skal gis på et språk de innsatte forstår.

For innsatte som ikke snakker tilstrekkelig norsk eller engelsk til å kunne kommunisere med tilsynsrådet, er det nødvendig at fengselet eller tilsynsrådet i forkant tilkaller tolk som kan benyttes under samtalen (jf. lov om offentlige organers ansvar for bruk av tolk mv.). Tilgang til kvalifisert tolk er nødvendig for å sikre at alle innsatte har fullstendige muligheter for å kommunisere med tilsynsrådene og er avgjørende for å sikre at tilsynsrådet fungerer slik det er tiltenkt.

Kriminalomsorgen bør sikre ordninger der de innsatte kan melde seg til samtale med tilsynsrådet når det gjennomføres varslede besøk slik at tolk kan tilkalles i forkant. Er besøket ikke varslet bør innsatte med behov for tolk få mulighet til å avtale samtale med tilsynsrådet med tolk på et senere tidspunkt. 

Utgiftene knyttet til bruk av tolk må dekkes av kriminalomsorgen/det offentlige.

§ 7

Det fremgår av forslag til § 7 første ledd at det skal skrives en tilsynsrapport etter hvert tilsyn. I slik rapport skal tilsynsrådet redegjøre for hvilken enhet tilsyn er gjennomført i, så vel som tilsynets omfang, temaer, varighet og eventuelle funn. Bestemmelsens annet og tredje ledd inneholder regler om hvordan slike rapporter skal behandles og oppbevares. Rapportene skal sendes til tilsynsobjektet, med kopi til nærmeste overordnede nivå og arkiveres hos tilsynsrådet (annet ledd). Rapporter som omtaler selvmord, selvmordsforsøk, selvskading, bruk av isolasjon, tvangsmidler eller andre kontrolltiltak skal også sendes i kopi til Kriminalomsorgsdirektoratet (tredje ledd).

KROM mener at det må presiseres i forskriften at tilsynsrapporter også skal sendes i kopi til innsatte i den aktuelle enheten, eksempelvis til innsattes representanter i etablerte samarbeidsorganer (jf. straffegjennomføringsloven § 25). I institusjoner der det ikke er etablert samarbeidsorganer, må rapportene tilgjengeliggjøres for innsatte på annen måte.

Videre mener vi at tilsynsrapporter må gjøres offentlig tilgjengelige. Ny § 9a fjerde ledd i straffegjennomføringsloven krever at tilsynsrådets årsrapporter og særskilte meldinger skal offentliggjøres. KROM mener at tilsvarende må gjelde rådets tilsynsrapporter. I den grad tilsynsrapporter eventuelt inneholder person- og/eller taushetsbelagte opplysninger, kan slike opplysninger utelates samtidig som rapportene for øvrig tilgjengeliggjøres. En slik praksis vil være i samsvar med Mandelareglene (regel 85 nr. 1):

‘Every inspection shall be followed by a written report to be submitted to the competent authority. Due consideration shall be given to making the reports of external inspection publicly available, excluding any personal data on prisoners unless they have given their explicit consent.’

Tilsvarende fremgår av de europeiske fengselsreglene pkt. 93.2 bokstav c.

Det er etter KROMs syn også nødvendig å presisere at kriminalomsorgens skriftlige responser på tilsynsrapporter skal være offentlige (jf. de europeiske fengselsreglene pkt 93.7, og Mandelareglene regel 85 nr. 2).

§ 11

I § 11 er det bestemt i hvilke tilfeller taushetsbelagte- og personsensitive opplysninger kan deles. KROM har forståelse for at formålet er ivaretakelse av de innsattes rettigheter i tråd med tilsynsrådets mandat. KROM mener likevel at det bør tas inn en presisering i bestemmelsen om at tilsynsrådet bør søke å innhente samtykke fra den berørte innsatte dersom det er mulig.

I alle tilfelle bør det inntas en presisering i første ledd om at innsatte har krav på skriftlig varsel dersom vedkommende personopplysninger eller annen informasjon om vedkommende er delt videre til Statens helsetilsyn eller statsforvalteren. Slik bestemmelsens første ledd nå er utformet er det noe uklart om den berørte innsatte mottar en gjenpart av den skriftlige nedtegnelsen.

§ 13

Departementet foreslår å hjemle en rekke begrensninger i de rettigheter registrerte har etter personvernforordningen, herunder begrensninger i rett til informasjon, innsyn, retting og sletting. Det fremgår av personvernforordningen art. 23 nr. 1 at begrensninger kun kan innføres såfremt det vesentlige innholdet i grunnleggende rettigheter og friheter overholdes, og såfremt begrensning er et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn.

Begrensningene som er nevnt i forslaget til § 13 kan, etter KROMs syn, bidra til å uthule innsattes rettssikkerhet. Dette bl.a. fordi adgangen til å gjøre begrensninger fremstår som relativt vid, eksempelvis ved at rettighetene skal kunne utsettes, begrenses eller nektes dersom det er nødvendig av hensyn til «gjennomføring av strafferettslige reaksjoner». Det er etter KROMs oppfatning helt avgjørende at man unngår en praksis der innskrenkning av registrertes rettigheter blir utbredt. Eksempelvis bør det presiseres i forskriften at begrensning kun er aktuelt helt unntaksvis. Det bør også etableres prosedyrer som sikrer at tilsynsrådets beslutninger om begrensning av registrertes rettigheter kan etterprøves av en uavhengig instans.

KROM erfarer at det er utbredt at innsatte som melder saker til tilsynsrådet ‘kobles av’ i den videre saksbehandlingen. Dette bl.a. ved at innsatte ikke informeres om hva som skjer videre i saken, ikke blir gjort kjent med dokumenter som utarbeides i sakens anledning, og ikke gis anledning til å kommentere innholdet i saksdokumentene. I stedet for å fokusere på begrensning av registrertes rettigheter (slik forslaget nå gjør), mener KROM at forskriften må utstyres med klare regler for hvordan innsatte skal være inkludert i den videre behandlingen av saker de selv har meldt til tilsynsrådet. Det bør eksempelvis presiseres at den som har meldt sak til tilsynsrådet holdes oppdatert på sakens videre fremdrift, gis innsyn i saksdokumentene, får anledning til å gi skriftlige merknader til saksdokumenter, og får oppgitt en kontaktperson i tilsynsrådet som vedkommende kan forholde seg til i den videre saksbehandlingen.

Vedr. tilsynsrådets sammensetning

Det fremgår av nytt kap. 2A i straffegjennomføringsloven at tilsynsrådets leder må fylle kravene til dommere, og at leder og medlemmer til sammen bør ha helsefaglig og barnefaglig kompetanse (§9b andre ledd). Forslaget til forskrift inneholder ikke utfyllende regler om tilsynsrådets sammensetning.

KROM vurderer det som en betydelig svakhet ved tilsynsordningen at det ikke legges opp til brukerrepresentasjon i tilsynsrådet. Inklusjon av medlemmer med soningserfaring (ev. person som har verv i bruker-/interesseorganisasjon) vil kunne tilføre tilsynsrådet nødvendig innsikt i det systemet rådet er satt til å kontrollere, og derigjennom kunne bidra til styrke innsattes rettssikkerhet. KROM mener at reglene for sammensetning av kontrollkommisjonene for psykisk helsevern kan tjene som et eksempel. Det fremgår av psykisk helsevernloven § 6-2 første ledd annet punktum at to av kontrollkommisjonens fire medlemmer skal være lekmedlemmer, og at av de to lekmedlemmene skal det oppnevnes en person som selv har vært under psykisk helsevern eller er eller har vært nærstående til pasient eller som har representert pasientinteresser i stilling eller verv.

KROM mener at brukerrepresentasjon i tilsynsrådet ideelt sett bør fremgå av lovteksten (straffegjennomføringsloven, ny §9b andre ledd). I det minste bør brukerrepresentasjon presiseres i forskriften.